Publicado en El Mostrador, 18.8.15

 
Parte importante de la diplomacia de negociación consiste en despistar sobre los objetivos estratégicos reales del Estado, hasta que llega el momento de la verdad.

Respecto a nuestros conflictos con Perú y Bolivia, post Guerra del Pacífico, el primer gran momento de ese tipo fue la firma del tratado con Perú  de 1929. Allí fijamos la frontera común y nos sinceramos respecto a lo que definimos como “la única dificultad pendiente”. Esta era la aspiración genética boliviana (1825) de acceder al mar por Tacna-Arica.

En ese contexto se produjo “la partija”. Tacna volvió al Perú, Arica quedó para Chile y un Protocolo Complementario blindó la solución limitando la disponibilidad soberana sobre ambos territorios. Éstos no podrían ser cedidos a una “tercera potencia” –que sólo podía ser Bolivia- en todo o en parte, salvo “previo acuerdo” entre los Estados firmantes. Un ex presidente boliviano definió este acuerdo con una metáfora: “Chile puso un candado al mar para Bolivia y entregó la llave a Perú”.

Técnicamente ese blindaje fue una alianza, con base en un estatuto especial para dos provincias y así lo entendieron los presidentes Augusto Leguía y Carlos Ibáñez. El primero, al costo de enfrentar la ira de sus nacionalistas radicales, para quienes Arica era “la provincia cautiva”. Perú, decían, la había defendido desde 1825, precisamente contra Bolivia y Leguía ahora la cedía al ex enemigo común. Para Ibáñez el costo fue contradictorio: por un lado, porque al devolver Tacna renunciaba a los derechos que le daba la victoria, según el espíritu de la época. Por otro lado, porque al recuperar la contigüidad con Perú, Chile renunciaba a una buffer zone (espacio tapón) que le diera mayor profundidad estratégica en caso de un nuevo conflicto.

En cuanto negociación clásica, los futuribles positivos –entre los cuales la cooperación en los mercados del Pacífico- equilibraron las concesiones mutuas y fueron decisivos. Pero, aunque el tratado se mantiene hasta hoy y eso ha permitido que Chile y Perú sean socios en la Alianza del Pacífico, su alianza no se sostuvo. A fines de los años 40, cediendo a la presión boliviana para romper “el candado” y a la “comprensión” de los EE.UU, Chile decidió negociar directamente con Bolivia la cesión de un corredor soberano por Arica. Esto suponía “interpretar” el Protocolo, entendiendo que un previo acuerdo chileno-boliviano equivalía a un previo acuerdo chileno-peruano, siempre que se obtuviera la posterior “anuencia” del Perú.

LA MOCHILA DEL “TEMA PENDIENTE”

El giro no pasó colado. Perú envió señales de que no habría tal anuencia, pues el nuevo orden de los factores alteraba el producto. Su previo acuerdo con Chile, como aliados, mutaba en un veto eventual y en solitario, esto es, en la posibilidad antipática de rechazar lo que negociaran chilenos y bolivianos.

La prensa chilena de la época también lo vio así.  El Mercurio, en su editorial del 3.9.1950 advirtió que la inserción de un corredor boliviano entre Chile y Perú “no sólo pone en peligro los frutos que se pretendieron alcanzar con dicho tratado (de 1929) sino, además, la existencia misma de éste”. Igual franqueza empleó el ex canciller Conrado Ríos Gallardo, negociador de ese instrumento: “creamos un precedente que nadie sabe a dónde nos puede conducir en el porvenir (…) sobre la frontera chileno-peruana no existían nubes y es posible que hoy las haya”.

En definitiva, el corredor quedó como una expectativa frustrada para Bolivia, pero el mal paso de Chile terminó con su alianza con Perú. Así, mientras en La Paz se celebraba la ruptura del “candado”, en Lima comenzó a sostenerse que la mediterraneidad boliviana no era tema propio y Santiago se encontró con la pesada mochila de “el tema pendiente”.

Vista por el retrovisor, la secuencia negativa para Chile aparece con nitidez: En 1952, Perú se negó a ratificar la fórmula de su ex presidente José Luis Bustamante, sobre el paralelo como límite de la frontera marítima. En 1976, en lugar de vetar los acuerdos de Charaña,  propuso ampliar su presencia en Arica. En 1986, informó que no había tratado de frontera marítima chileno-peruana. En 2008, terminó demandándonos en La Haya, para obtener 22 mil kilómetros cuadrados adicionales de océano.

Bolivia, por su parte, volvió a internacionalizar la idea de que su mediterraneidad era un “tema pendiente” para Chile, consiguió ventajas bilaterales en sendas negociaciones con Chile y Perú, rompió relaciones con Chile, condicionó la reanudación a una cesión de soberanía chilena, declaró retóricamente “muerto” el tratado de 1904 y terminó subiéndose por el chorro de la judicialización peruana. Para este efecto, endosó al organismo judicial de la ONU la tarea de obligar a Chile a negociar su salida soberana al mar (sin mencionar Arica).

EL DERECHO CONTRA LA TRANSPARENCIA

Si los chilenos no hemos visto este decurso con claridad, se debe a que escondimos los errores del pasado  bajo la alfombra de las racionalizaciones jurídicas. Por esa vía, los conflictos de poder mutaron en controversias sobre el derecho de los tratados, nuestra diplomacia delegó funciones en s asesores y litigantes jurídicos, mientras los jueces de la CIJ torcían la nariz a la Carta de la ONU para intervenir en la política exterior de tres Estados miembros del sistema.

No hay recetas sobre cómo salir, rápido, de este embrollo triple, pues nunca hay soluciones simples para los problemas complejos. Con todo, puede sospecharse que el inicio de cualquier solución está en la transparencia. No puede haber diagnóstico certero ni imaginación prospectiva, si no se reconoce el pasado como lo que fue.

REVISITAR A IBAÑEZ Y LEGUÍA

Mucho alegato podría ahorrarse si esa transparencia llegara. Si hasta parece de realismo mágico que, hasta ahora,  ni en Santiago, ni en Lima ni en La Paz se haya mencionado que el objetivo real de la demanda boliviana está en Arica. Una sola excepción conozco y reconozco, como muestra de encomiable honestidad intelectual. Se trata de un texto del ex Presidente boliviano Carlos Mesa, escrito (obviamente) antes de ser designado vocero por Evo Morales. Entre otros párrafos importantes, Mesa dice que “el nudo gordiano de la traumática historia trilateral que nos tiene trabados a Chile, Perú y Bolivia, es Arica (...) no hay otro camino si no queremos ir al absurdo impracticable de partir en dos el territorio de Chile”.

Por eso, junto con exponer nuestras “sólidas razones de derecho” ante un tribunal incompetente,  parece prioritario que la diplomacia chilena recupere la memoria histórica y la comunique.  De hacerlo, terminaría una era de bilateralismo ficticio, “la única dificultad pendiente” ingresaría al marco del trilateralismo y tendríamos un momento de la verdad similar al de 1929.

En tal caso, Chile recuperaría la iniciativa perdida y estaría en condiciones de desencadenar un proceso virtuoso. Este partiría por una diplomacia de negociación, en el marco de una estrategia de acción, orientada hacia una relación chileno-peruana de calidad, que refleje la realidad de Arica. Paralelamente, ello supondría abandonar la jusdiplomacia y asumir que las confianzas y desconfianzas internacionales se desarrollan como procesos y no como sucesos de una sola generación.

Además y aunque nos mortifique el antichilenismo de Evo Morales, en esa hipótesis de acción debiéramos revisar el espíritu de exclusión de Bolivia. A 86 años de distancia del Protocolo Complementario, bien podría cambiarse por un espíritu de inclusión, expresado en la propuesta de una política chileno-peruana común, para potenciar el acceso boliviano al mar. El interés nacional boliviano no debiera ser antagónico con una eventual participación societaria en la Alianza del Pacífico.

En síntesis, si ayer no comprendimos a cabalidad el talante visionario de Leguía e Ibáñez, es hora de reparar esa insuficiencia.

Publicado en El Mostrador de 13.7.2015

La visita del Papa Francisco a Bolivia ratifica lo que escribiera Ortega hace una porrada de años: “la opinión pública es un estado de contagio”. Agréguese que, en un mundo  interconectado, ese contagio se propaga mucho más rápido que antes y, sin ser filósofo, Evo Morales lo sabía.

Por eso era tan previsible que Evo aprovechara la visita del Papa Francisco para seguir contagiando a la opinión pública mundial con sus grandes temas contra Chile:

• Chile invadió Bolivia para mutilarle su “cualidad marítima”.
• Chile no quiere un diálogo de buena fe, que repare ese estropicio.
• Corresponde a la justicia humana y divina desfacer ese entuerto.

Lo malo para Chile es que la opinión pública mundial está contagiándose cada vez más con esa inducción, despreocupándose del conocimiento de los siguientes factores del contexto:

• Bolivia tiene acceso amplio, aunque no soberano, al mar de Chile y a sus servicios portuarios
• Evo habla de invasión para ocultar que Bolivia participó en la guerra del Pacífico, como aliada del Perú.
• En 1904  Bolivia aceptó lo  que Evo llama “mutilación”, mediante un tratado que sigue vigente.
• Con la “mutilación” como lema, Bolivia trata de acceder a soberanía sobre todo o parte de Arica, que antes perteneció al Perú y está sujeta a un estatuto especial chileno-peruano con base en el tratado de 1929.
• Para obtener ese objetivo, diversos gobiernos bolivianos han identificado el diálogo con Chile con una presión impositiva respecto a un tema bilateral, soslayando el interés del Perú.
• Para ejercer esa presión, Bolivia ha roto relaciones con Chile más de una vez y condiciona su reanudación a que se le ceda lo que exige.
• Hoy Bolivia ha delegado en la Corte Internacional de Justicia la misión de imponer ese diálogo impositivo vía negociación obligatoria.

CONTRA EVO EL PAPA NO ES INFALIBLE

Sucede que incluso el Papa Francisco se ha contagiado con esos tres “artefactos” de Evo. Por eso, tras aludir a un diálogo tan imprescindible, diplomática y cristianamente, hizo lo que se llama en teatro un “aparte”, para pronunciar la palabra mágica: MAR...

Francisco no podía ignorar que, gracias a la estrategia de Evo, esa palabra evoca de manera automática la frase “mar para Bolivia”. Es decir, configura un artefacto complejo, con un significado político decodificable: transferencia de soberanía territorial y marítima para Bolivia, con cargo a Chile.

Tan claro es eso que el gobierno boliviano puede desentenderse –y se desentiende- de que ese mar debe ser tema de un diálogo diplomático formal, sin condiciones previas, que conduzca a una negociación factible. Y si de Arica se trata, esa factible negociación involucra, obligatoriamente para Chile, a un tercer país.

Por lo señalado, Chile tiene la razón, pero va preso. Todo lo expresado es verdadero y razonable, pero no permea la opinión pública. Ni siquiera permea la opinión del Papa, que se arriesga a conceder un éxito mediático a Evo, incluso al costo de ser manoseado con regalos de dudoso gusto para cualquier católico. Tal vez piense que quien se humilla será ensalzado

MEA CULPA

Pero cuidado, que en todo esto también hay responsabilidad nuestra.

Desde hace muchos años y gobiernos, Chile está huérfano de una política vecinal de Estado que sea pública y docente. El secretismo, bajo la cobertura de “cautela” y con  la excusa de la judicialización a que hemos estado sometidos los últimos siete años,  ha ido mucho más allá de lo permisible. Esto es, más allá de los avatares diplomáticos, llevándonos al punto de carecer de una doctrina clara sobre el tema boliviano. 

Los chilenos, tal como los extranjeros, sólo tenemos “versiones” –más o menos autorizadas- de lo que piensan nuestros gobernantes sobre el conflicto con Bolivia (y antes con el Perú). Mientras Evo multiplica sus dichos, apariciones y agresiones, en vivo y en directo, nuestra Presidenta mantiene una compostura muy digna, pero que se ha revelado mediáticamente disfuncional.

Beneficiándose de ese vacío de doctrina y de presencia, vino recientemente a Chile el mismísimo vicepresidente de Bolivia, Alvaro García Linera, para decirnos a domicilio que éramos un mal vecino. Lo hizo ante una audiencia de unos 300 jóvenes que gritaban “mar para Bolivia” y luego se explayó por televisión. Ante ese desplante, nuestro gobierno explicó que se trataba de una visita “no oficial”.

Es que en Chile no se sabe hasta qué punto el conflicto con Bolivia es bilateral y cuando podría ser trilateral. Tampoco se sabe que la estrategia boliviana, lejos de ser errática, es coherente y rectilínea desde 1950. Por lo mismo, se ignora que ese año pisamos el palito al acceder a una negociación directa con Bolivia sobre un “corredor” por Arica. También se ignora que si Pinochet ofreció en Charaña ese mismo “corredor”, fue por estrategia militar  –evitar la HV3- y no por planificación diplomática.  

Sólo así se explica la extraña extrañeza de nuestra opinión pública, cuando  el canciller Heraldo Muñoz planteó restablecer relaciones diplomáticas con Bolivia. A demasiados chilenos les pareció un despropósito, olvidando que es una posición tradicional. Porque, si de diálogo entre países se trata, la mejor manera de organizarlo –y así se entiende en el mundo- es mediante relaciones diplomáticas incondicionadas. Por lo demás, es lo que  planteara el ex Presidente Ricardo Lagos al ex Presidente Carlos Mesa hace sólo 11 años, en una cumbre internacional.

En definitiva, ignoramos que, por desprolijidad, nuestros propios gobiernos alentaron la tesis del “tema marítimo pendiente”. Y, como decía Francois Mitterrand respecto a la reunificación de Alemania,  si en diplomacia un tema no se excluye, significa que es aceptable. Como consecuencia penosa, hoy también somos víctimas del efecto-contagio de las campañas de Evo.

Por lo menos, esto obliga a reconocer la eficiencia mediática con que se está manejando el Presidente de Bolivia. 

Publicada en El Mostrador, 1° de julio 2015

Evo Morales no es el gobernante errático que quieren ver algunos compatriotas demasiado optimistas.  Ejerce su liderazgo, maneja sus tiempos, rebusca alianzas y sabe cómo sorprendernos al menos una vez al mes.
La semana pasada siguió aprovechando a concho el escenario mundial que le brinda su demanda ante la CIJ. Su última chispeza (avivada) fue pedirle a Ollanta Humala que repitiera en voz alta la doctrina que el Perú comenzó a desarrollar en 1950, cuando nuestro gobierno (de Gabriel González Videla) negoció directamente con el de Bolivia una salida soberana hacia el mar por Arica.
Chile había cambiado, entonces, el orden de los factores del Protocolo Complementario de 1929. En vez de negociar un “previo acuerdo” con Perú, negoció un previo acuerdo con Bolivia, para someterlo a la posterior “anuencia” peruana. Visto así,  el co-poder de decisión del Perú mutaba en un eventual derecho a veto: “diga sí o no”.
El intento fracasó, pero Conrado Ríos Gallardo, canciller y negociador chileno del tratado de 1929 y de dicho protocolo, previó una secuela sombría: “creamos un precedente que nadie sabe a dónde nos puede conducir en el porvenir (…) sobre la frontera chileno-peruana no existían nubes y es posible que hoy las haya”. Fue una profecía de larguísimo plazo. El “triángulo terrestre” es la nube vigente y antes lo fue la frontera marítima.
Por cierto, la diplomacia de Torre Tagle entendió que cambiar el orden de los factores alteraba el producto. Como reacción, Perú se desentendió de la alianza pactada por los presidentes Carlos Ibáñez y Augusto Leguía (“el candado”) y sentó las bases de una doctrina con dos filos: El primero, para enfatizar que el “enclaustramiento” boliviano era responsabilidad sólo de Chile; el segundo, para advertir que “el Perú no es obstáculo” para la aspiración boliviana de una salida soberana al mar. Como excepción estaba el tema de Arica pues, si lo que se pretendía era ceder a Bolivia todo o parte de esa provincia ex peruana, el Perú haría valer sus derechos. Es decir, exigir una negociación previa con Chile o... ejercer un veto anticipado.
Esa es la escueta doctrina peruana y con ella comenzaría a desarrollarse el curioso bilateralismo chileno-boliviano. Uno que, fundado en el tratado de 1904, comenzaría a chocar con la realidad  del trilateralismo tácito del Protocolo complementario de 1929, cada vez que Arica apareciera en el tablero. Es decir, siempre.
Además, el segundo filo de la doctrina peruana, según la cual el Perú “no es obstáculo”, podía enriquecerse según la coyuntura. Por ejemplo, si había que pegarle un cocacho a Chile o si la relación con Bolivia debía fortalecerse, bastaba con añadirle la comprensión o la solidaridad respecto a la situación de “mediterraneidad” y hasta la esperanza de que los bolivianos recuperaran una salida soberana al mar.  En La Paz tal coletilla se leería como un apoyo a la justicia de su causa o como un reto singular del tipo “cuenten con mi apoyo sólo si tratan de recuperar el mar que realmente perdieron y no el que fue peruano”.
RETORSIÓN Y REPROCHE
Los acuerdos de Charaña de 1976 volvieron a rizar ese rizo, pero aquí el Perú introdujo una innovación. En lugar del reproche procesal implícito en su doctrina, levantó una propuesta alternativa: ampliar su propia “presencia” en Arica convirtiéndola en un área de soberanía compartida chileno-peruano-boliviana y aceptando un corredor soberano con proyección marítima para Bolivia.
Para José de la Puente, el canciller peruano de entonces, en vez de “encasillarnos exclusivamente en un análisis jurídico del problema”, se optó por un planteamiento realista, con soporte en la geopolítica, la seguridad y la economía. Además, en sus memorias de 1988, dio una explicación elaborada sobre el rechazo de 1950 a la alteración del orden de los factores:
“La fórmula boliviano-chilena del Corredor (...) entraña una alteración sustancial de la geografía política que instituyó el Tratado de 1929, pues dicha fórmula introduce en esa área un nuevo soberano, Bolivia, como limítrofe con el Perú”
Decodificándolo, resaltaba una coincidencia notable entre este canciller histórico del Perú y el también histórico canciller Ríos Gallardo, de Chile. Para ambos, el orden de los factores era un requisito de la esencia del Tratado de 1929 y, por tanto, condicionaba su existencia. Jurídicamente hablando, su desconsideración podía servir de base para denunciarlo, invocando el rebus sic stantibus (traducción: un cambio sustancial en las circunstancias que indujeron la celebración de un tratado conlleva un cambio radical de las obligaciones que éste contiene)
De esta historia deriva que, con variables semánticas, la doctrina peruana fue retorsiva respecto a Chile, por haber relativizado el previo acuerdo con Perú y disuasiva respecto a Bolivia, por querer “desmediterraneizarse” con territorios que fueron peruanos. Marginalmente podría añadirse un objetivo diplomático o terciario: posicionar al Perú como benévolamente neutral, en caso de conflicto chileno-boliviano. Es decir, simpatizando levemente con su aliado de 1879, pero haciéndole ver que tenía que asumir sus propias pérdidas y sus propias responsabilidades
DOS PREGUNTAS PARA HUMALA
Visto que Morales sigue tratando de clavar su pica en Arica -aunque sin decirlo expresamente-, fue notable su audacia al inducir y conseguir la actualización de esa vieja doctrina peruana.
Ese es el sentido profundo de la Declaración de Isla Esteves del 26 de junio pasado, firmada con el presidente peruano Ollanta Humala. Poco antes, en esa misma línea, Morales había actualizado, de soslayo, la académica Acta de Lovaina de 2006, que muy poco le gustó entonces, pues reflejaba más un acuerdo chileno-peruano que peruano-boliviano.
La anuencia de Humala es, quizás, más audaz que la viveza de Morales. El sabía (debía saber) que la doctrina peruana nunca implicó un apoyo incondicional a Bolivia contra Chile. Pero, también sabía (debía saber) que, reproducida en el contexto actual, sacaba al Perú de su neutralidad. Y con mayor razón si le añadía unos “fervientes votos” peruanos para que Bolivia alcance una solución satisfactoria a su situación de mediterraneidad y no sea amenazada por la fuerza.
Es obvio que la opinión pública mundial no se detendrá en las sutilezas subyacentes ni en la compulsa de posiciones doctrinarias. La lectura política obvia de ese punto  de la Declaración de isla Esteves es que el Perú apoya firmemente a Bolivia en su demanda contra Chile.
La pregunta que queda flotando  es si la audacia de Humala refleja una política de su gobierno o una política de Estado y de Cancillería. Esto es, si la vieja doctrina peruana dejó de ser lo que era, para permitir el paso desde la neutralidad a la solidaridad expresa con las acciones de Bolivia contra Chile.
Si la respuesta apunta hacia la segunda opción, la pregunta derivada es inexorable:
¿Estamos ante una señal de que el Perú está cambiando su política respecto a la continuidad de la frontera con Chile, para aceptar la interposición de un corredor boliviano soberano?