Bitácora
CHILE, BOLIVIA: INACEPTABLE TEMA PENDIENTE
José Rodríguez Elizondo
Tras el fallo de la Corte Internacional de Justicia (CIJ), que se declaró competente por 14 votos contra 2, la Presidenta de Chile Michelle Bachelet dijo que "Bolivia no ganó nada", pues los jueces advirtieron que no podían afectar el tratado de límites de 1904. Pero, a mi entender, la política exterior es bastante más compleja que los silogismos jurídicos, como trato de demostrarlo en el siguiente artículo. Algún día llegará en que chilenos, bolivianos y peruanos rescatemos la diplomacia para los diplomáticos, superemos la adicción al eufemismo y entendamos que los conflictos de poder se resuelven negociando directamente.
Publicado en La Tercera 27.9.2015
Como sospechamos desde un principio, la Corte Internacional de Justicia (CIJ) equilibró su fallo del día 24. Por una parte, autoafirmó su competencia, propinando a Chile una goleada procesal ((14 votos contra 2). Por otra, limitó las ilusiones expectaticias de Bolivia, al proclamar que no está disponible para desconocer tratados de fronteras.
Quizás por eso, nadie planteó rectificaciones en el entorno presidencial y la Presidenta pudo decir que Bolivia “no ha ganado nada”. Pero, en paralelo, comenzaron distintas réplicas extraoficiales, entre las cuales el retiro del proceso, el retiro del Pacto de Bogotá y el retiro de las cabezas de los miembros del equipo jurídico.
Distinta fue la reacción de Evo Morales. El Presidente boliviano -quien según José Miguel Insulza “parece tener más claro que nosotros que éste no es sólo un proceso jurídico”- recibió el fallo con un nuevo golpe de audacia. En medio del jolgorio popular, replanteó la posibilidad de salirse del proceso ante la CIJ para resolver el “tema pendiente” mediante un diálogo bilateral.
Todo esto induce una pregunta molestosa, sobre un tema que los chilenos eludimos y que está en la base de las dos demandas que nos han asestado: ¿Cuándo y cómo apareció en nuestra realidad ese “tema pendiente” que evoca Morales?
UNA PALABRA GRAVE
En el génesis de todo conflicto internacional está el verbo diplomático. Un lenguaje especializado que no debe confundirse con la ambigüedad, pues no sirve para sacarle el glúteo a la jeringa. Aunque sutil e indirecto, está cargado de significados claros... para los buenos entendedores.
En su esencia es una forma de autocontrol, para evitar que los exaltados salten del improperio a la provocación, adjudicando a su país el peligroso rango de agresor. Harold Nicolson, un británico que sabía mucho de esas cosas, enseñó que ese lenguaje equivale a una “cautelosa inexactitud” para decir cosas punzantes o hirientes sin ser provocativo.
En ese léxico la palabra “inaceptable” refleja una alta decisión de Estado y se emplea cuando un conflicto se pone espeso. Por lo mismo, es de uso restringido y equivale a una disuasión sin uniforme. Ante un “inaceptable” dicho con gravedad, el contradictor debe asumir que hasta ahí nomás llegó. No cabe, por tanto, soltar un “casi inaceptable” o un “más o menos inaceptable” ante una pretensión ingrata.
Sin embargo, como la ambigüedad es parte vetusta de nuestro ADN, en Chile hemos evitado el uso de tan preciso vocablo. Un ejemplo lo dio el general Pinochet cuando se hizo el olvidadizo con el memorándum Bákula, que marcaría el inicio del conflicto por la frontera marítima con Perú. Otro ejemplo de escasez está en la historia de nuestras reacciones ante la aspiración marítima de Bolivia, post tratado de 1904, que fijó las fronteras de modo “absoluto y perpetuo”. En ambos casos Chile soslayó instalar la frontera semántica de lo “inaceptable”.
PESTAÑEO CHILENSIS
Bolivia ambiciona Arica desde su nacimiento, en 1825. Esa provincia ex peruana es su espacio vital marítimo y la ha perseguido por todas las vías, incluso la guerra con Perú. Tan dura es su política de Estado sobre ese objetivo, que siguió aplicándola incluso después del tratado chileno-peruano de 1929 que adjudicó Arica a Chile.
Pero los chilenos, rehenes de la política de seducción boliviana de Domingo Santa María, dimos márgenes de esperanza a Bolivia y, peor aún, en 1949 pestañeamos. En efecto, negociamos un corredor boliviano soberano hacia el Pacífico, que pasaba por Arica, sin considerar que poníamos en peligro el Tratado de 1929 con Perú, por soslayar lo pactado en su Protocolo Complementario.
Nuestros internacionalistas más serios se alarmaron. Recordaron que ese Protocolo estableció un estatuto especial para Arica y Tacna, que impedía ceder sus soberanías sin “previo acuerdo” entre Chile y Perú. El ex canciller Conrado Ríos Gallardo, negociador del instrumento, pronosticó problemas graves con Perú si la negociación con Bolivia fructificaba. El sabía que cuando una pretensión externa no se rechaza in actum, como inaceptable, el tiempo convierte esa omisión en precedente positivo, después en ítem insoslayable y la pretensión termina convertida en “tema pendiente”.
EL BROCHE DE UNA ESTRATEGIA
Fue lo que sucedió. Aquella negociación fracasó, pero su contenido quedó tatuado en la memoria boliviana y nadie imaginó que algún teórico del siglo XXI podría tipíficarla como un “acto unilateral de Estado”.
Así, en el largo plazo el tema del corredor reapareció como “enfoque fresco”, inspiró los acuerdos de Charaña, pasó a una “agenda sin exclusiones” y en 2006 terminó con nombre y apellido propio: el “tema marítimo” del punto 6 de la agenda bilateral de 13 puntos. Era un señor tema pendiente.
A esa altura, los evaluadores bolivianos dedujeron que Chile se había instalado más cerca de lo posible que de lo inaceptable. Quizás pensaron que la glosa del punto 6 (versión internet) lucía gentil , al decir que la posición chilena “se mantiene en una perspectiva legalista, desde la cual no se considera como una vía realista la revisión del Tratado de 1904 o la cesión de territorio con soberanía”.
A mayor abundamiento, cuando en 2009 se promulgó una Constitución boliviana que legitimaba la decisión unilateral de zafar del tratado de 1904, nuestra reacción fue tan opaca que hasta hoy se mantiene como secreto de Estado. Fue el último ingrediente de Morales para decidir que la cobertura de su estrategia de acción debía ser jurídica, con base en la “contrasimbolización”. Es decir, Bolivia invocaría el derecho de la justicia, contra un Chile que identifica su política exterior con el respeto al derecho de los tratados. Era su versión civil del viejo principio militar de arrastrar al enemigo al escenario más conveniente y menos riesgoso, en el tiempo oportuno.
LO INACEPTABLE RELATIVO
A esa altura en Chile se estimó, de manera tácita, que ya no cabía un inaceptable a secas. Visto lo cual, se optó por decir que jurídicamente no debíamos nada a Bolivia y plantear dos inaceptables relativos. Según el primero, podríamos cederle soberanía, pero con compensaciones equivalentes y sin seccionar nuestro territorio. Tácitamente, esto suponía olvidarse de la intangibilidad del tratado de 1904, reponer la sobria modificabilidad de común acuerdo y soslayar la mención a Arica, que era el único espacio viable. Se supuso que conseguir la “anuencia” peruana era una tarea para Morales.
El segundo inaceptable relativo no afectaba el Tratado ni el Protocolo, pues consistía en ceder a Bolivia un enclave fuera de su ambicionada Arica. Académicamente consta en el Acta de Lovaina de 2006, firmada por los participantes de Bolivia y tuvo un principio de negociación durante los gobiernos de Ricardo Lagos y Hugo Bánzer. Lo paradójico, ahora, es que este inaceptable no es aceptable para Bolivia, pues no implica cesión de soberanía.
SOBERANÍA AD REFERENDUM
A ese galimatías en que nos metió la aversión al riesgo, la presión irreductible de Bolivia y nuestro histórico fetichismo jurídico (ver recuadro), se agregó, como último rubro de confusión, la demanda ante la CIJ. Al inicio, interrogado sobre la posibilidad de abrir para Bolivia la metafórica puerta de la salida soberana al mar, en un contexto judicial, nuestro canciller Heraldo Muñoz respondió que se trataba de “una puerta cerrada para siempre”. Fue lo más cerca que Chile ha estado de declarar inaceptable la pretensión de Bolivia.
Sin embargo, esa contundencia se desvalorizó al asumir Chile la judicialización, exponiéndose a un “fallo creativo”. Es que, una vez dentro del juicio, el cierrapuertas de Muñoz dependería de la aprobación de la CIJ. Pero, como la historia es pendular -corsi e ricorsi, decía Vico- , el jueves pasado los jueces decidieron autolimitarse, para no incidir sobre la integridad territorial de Chile. Quizás influyó ese rasgo de tardía firmeza del último canciller.
Ergo, hoy estamos ejerciendo una soberanía judicialmente intervenida, en cuanto podemos ser obligados a negociar sobre un tema de límites, aunque acotado, pero. Además, si los jueces cambian de criterio al fallar sobre el fondo, podríamos vernos en el peor de los escenarios: que, con un nuevo hallazgo creativo, la CIJ diga que estamos obligados a negociar una salida soberana al mar por donde sea.
En tan ominosa hipótesis tendríamos una alternativa de órdago: tragarnos nuestros conceptos débiles de lo inaceptable o declarar inaceptable no ya la pretensión boliviana, sino el propio fallo de la Corte.
Por más de siete años nuestra diplomacia se mantiene secuestrada por jueces, abogados litigantes y asesores jurídicos, con altos costos para el país. Esto implica una Cancillería más atenta a defenderse ante la CIJ, que a proyectarse en la vecindad, la región y el mundo. ¿Cuántas negociaciones diplomáticas no hemos intentado, concentrados como estamos en la producción de “sólidos” documentos jurídicos? ¿Cuánto puede significar eso en términos de “lucro cesante” nacional?
Lo peor es que no estamos ante un trance de coyuntura, sino ante un talante histórico. La identificación de la diplomacia con la abogacía está en nuestro ADN y así lo reconoció, con rara asertividad, el abogado, diplomático e historiador Mario Barros Van Buren. en su notable Historia diplomática de Chile (1970). Ahí enseña que nuestra diplomacia de los dos siglos pasados transcurrió en “la esclavitud jurídica” y en un contexto de “espantosa orfandad de imaginación”. Argentinos conspicuos nos trataban “como tontos” y en Lima se definía a nuestra Cancillería como “la gran sorprendida”. En vez de aprovechar a los meritorios diplomáticos profesionales, dice Barros, se prefería “encargar las misiones delicadas al exterior al brillante areópago de abogados, profesores y eruditos que constituían el orgullo del Chile decimonónico”.
A nivel comparado, es lo que ya había dicho en 1928, en su libro El Diplomático, el jurista, embajador y tratadista francés Jules Cambon: “se abriga en las cancillerías la ilusión de creer que no existen más derechos para las naciones que los que los tratados les confieren”.
Como sospechamos desde un principio, la Corte Internacional de Justicia (CIJ) equilibró su fallo del día 24. Por una parte, autoafirmó su competencia, propinando a Chile una goleada procesal ((14 votos contra 2). Por otra, limitó las ilusiones expectaticias de Bolivia, al proclamar que no está disponible para desconocer tratados de fronteras.
Quizás por eso, nadie planteó rectificaciones en el entorno presidencial y la Presidenta pudo decir que Bolivia “no ha ganado nada”. Pero, en paralelo, comenzaron distintas réplicas extraoficiales, entre las cuales el retiro del proceso, el retiro del Pacto de Bogotá y el retiro de las cabezas de los miembros del equipo jurídico.
Distinta fue la reacción de Evo Morales. El Presidente boliviano -quien según José Miguel Insulza “parece tener más claro que nosotros que éste no es sólo un proceso jurídico”- recibió el fallo con un nuevo golpe de audacia. En medio del jolgorio popular, replanteó la posibilidad de salirse del proceso ante la CIJ para resolver el “tema pendiente” mediante un diálogo bilateral.
Todo esto induce una pregunta molestosa, sobre un tema que los chilenos eludimos y que está en la base de las dos demandas que nos han asestado: ¿Cuándo y cómo apareció en nuestra realidad ese “tema pendiente” que evoca Morales?
UNA PALABRA GRAVE
En el génesis de todo conflicto internacional está el verbo diplomático. Un lenguaje especializado que no debe confundirse con la ambigüedad, pues no sirve para sacarle el glúteo a la jeringa. Aunque sutil e indirecto, está cargado de significados claros... para los buenos entendedores.
En su esencia es una forma de autocontrol, para evitar que los exaltados salten del improperio a la provocación, adjudicando a su país el peligroso rango de agresor. Harold Nicolson, un británico que sabía mucho de esas cosas, enseñó que ese lenguaje equivale a una “cautelosa inexactitud” para decir cosas punzantes o hirientes sin ser provocativo.
En ese léxico la palabra “inaceptable” refleja una alta decisión de Estado y se emplea cuando un conflicto se pone espeso. Por lo mismo, es de uso restringido y equivale a una disuasión sin uniforme. Ante un “inaceptable” dicho con gravedad, el contradictor debe asumir que hasta ahí nomás llegó. No cabe, por tanto, soltar un “casi inaceptable” o un “más o menos inaceptable” ante una pretensión ingrata.
Sin embargo, como la ambigüedad es parte vetusta de nuestro ADN, en Chile hemos evitado el uso de tan preciso vocablo. Un ejemplo lo dio el general Pinochet cuando se hizo el olvidadizo con el memorándum Bákula, que marcaría el inicio del conflicto por la frontera marítima con Perú. Otro ejemplo de escasez está en la historia de nuestras reacciones ante la aspiración marítima de Bolivia, post tratado de 1904, que fijó las fronteras de modo “absoluto y perpetuo”. En ambos casos Chile soslayó instalar la frontera semántica de lo “inaceptable”.
PESTAÑEO CHILENSIS
Bolivia ambiciona Arica desde su nacimiento, en 1825. Esa provincia ex peruana es su espacio vital marítimo y la ha perseguido por todas las vías, incluso la guerra con Perú. Tan dura es su política de Estado sobre ese objetivo, que siguió aplicándola incluso después del tratado chileno-peruano de 1929 que adjudicó Arica a Chile.
Pero los chilenos, rehenes de la política de seducción boliviana de Domingo Santa María, dimos márgenes de esperanza a Bolivia y, peor aún, en 1949 pestañeamos. En efecto, negociamos un corredor boliviano soberano hacia el Pacífico, que pasaba por Arica, sin considerar que poníamos en peligro el Tratado de 1929 con Perú, por soslayar lo pactado en su Protocolo Complementario.
Nuestros internacionalistas más serios se alarmaron. Recordaron que ese Protocolo estableció un estatuto especial para Arica y Tacna, que impedía ceder sus soberanías sin “previo acuerdo” entre Chile y Perú. El ex canciller Conrado Ríos Gallardo, negociador del instrumento, pronosticó problemas graves con Perú si la negociación con Bolivia fructificaba. El sabía que cuando una pretensión externa no se rechaza in actum, como inaceptable, el tiempo convierte esa omisión en precedente positivo, después en ítem insoslayable y la pretensión termina convertida en “tema pendiente”.
EL BROCHE DE UNA ESTRATEGIA
Fue lo que sucedió. Aquella negociación fracasó, pero su contenido quedó tatuado en la memoria boliviana y nadie imaginó que algún teórico del siglo XXI podría tipíficarla como un “acto unilateral de Estado”.
Así, en el largo plazo el tema del corredor reapareció como “enfoque fresco”, inspiró los acuerdos de Charaña, pasó a una “agenda sin exclusiones” y en 2006 terminó con nombre y apellido propio: el “tema marítimo” del punto 6 de la agenda bilateral de 13 puntos. Era un señor tema pendiente.
A esa altura, los evaluadores bolivianos dedujeron que Chile se había instalado más cerca de lo posible que de lo inaceptable. Quizás pensaron que la glosa del punto 6 (versión internet) lucía gentil , al decir que la posición chilena “se mantiene en una perspectiva legalista, desde la cual no se considera como una vía realista la revisión del Tratado de 1904 o la cesión de territorio con soberanía”.
A mayor abundamiento, cuando en 2009 se promulgó una Constitución boliviana que legitimaba la decisión unilateral de zafar del tratado de 1904, nuestra reacción fue tan opaca que hasta hoy se mantiene como secreto de Estado. Fue el último ingrediente de Morales para decidir que la cobertura de su estrategia de acción debía ser jurídica, con base en la “contrasimbolización”. Es decir, Bolivia invocaría el derecho de la justicia, contra un Chile que identifica su política exterior con el respeto al derecho de los tratados. Era su versión civil del viejo principio militar de arrastrar al enemigo al escenario más conveniente y menos riesgoso, en el tiempo oportuno.
LO INACEPTABLE RELATIVO
A esa altura en Chile se estimó, de manera tácita, que ya no cabía un inaceptable a secas. Visto lo cual, se optó por decir que jurídicamente no debíamos nada a Bolivia y plantear dos inaceptables relativos. Según el primero, podríamos cederle soberanía, pero con compensaciones equivalentes y sin seccionar nuestro territorio. Tácitamente, esto suponía olvidarse de la intangibilidad del tratado de 1904, reponer la sobria modificabilidad de común acuerdo y soslayar la mención a Arica, que era el único espacio viable. Se supuso que conseguir la “anuencia” peruana era una tarea para Morales.
El segundo inaceptable relativo no afectaba el Tratado ni el Protocolo, pues consistía en ceder a Bolivia un enclave fuera de su ambicionada Arica. Académicamente consta en el Acta de Lovaina de 2006, firmada por los participantes de Bolivia y tuvo un principio de negociación durante los gobiernos de Ricardo Lagos y Hugo Bánzer. Lo paradójico, ahora, es que este inaceptable no es aceptable para Bolivia, pues no implica cesión de soberanía.
SOBERANÍA AD REFERENDUM
A ese galimatías en que nos metió la aversión al riesgo, la presión irreductible de Bolivia y nuestro histórico fetichismo jurídico (ver recuadro), se agregó, como último rubro de confusión, la demanda ante la CIJ. Al inicio, interrogado sobre la posibilidad de abrir para Bolivia la metafórica puerta de la salida soberana al mar, en un contexto judicial, nuestro canciller Heraldo Muñoz respondió que se trataba de “una puerta cerrada para siempre”. Fue lo más cerca que Chile ha estado de declarar inaceptable la pretensión de Bolivia.
Sin embargo, esa contundencia se desvalorizó al asumir Chile la judicialización, exponiéndose a un “fallo creativo”. Es que, una vez dentro del juicio, el cierrapuertas de Muñoz dependería de la aprobación de la CIJ. Pero, como la historia es pendular -corsi e ricorsi, decía Vico- , el jueves pasado los jueces decidieron autolimitarse, para no incidir sobre la integridad territorial de Chile. Quizás influyó ese rasgo de tardía firmeza del último canciller.
Ergo, hoy estamos ejerciendo una soberanía judicialmente intervenida, en cuanto podemos ser obligados a negociar sobre un tema de límites, aunque acotado, pero. Además, si los jueces cambian de criterio al fallar sobre el fondo, podríamos vernos en el peor de los escenarios: que, con un nuevo hallazgo creativo, la CIJ diga que estamos obligados a negociar una salida soberana al mar por donde sea.
En tan ominosa hipótesis tendríamos una alternativa de órdago: tragarnos nuestros conceptos débiles de lo inaceptable o declarar inaceptable no ya la pretensión boliviana, sino el propio fallo de la Corte.
RECUADRO
COHERENCIA HISTÓRICA
COHERENCIA HISTÓRICA
Por más de siete años nuestra diplomacia se mantiene secuestrada por jueces, abogados litigantes y asesores jurídicos, con altos costos para el país. Esto implica una Cancillería más atenta a defenderse ante la CIJ, que a proyectarse en la vecindad, la región y el mundo. ¿Cuántas negociaciones diplomáticas no hemos intentado, concentrados como estamos en la producción de “sólidos” documentos jurídicos? ¿Cuánto puede significar eso en términos de “lucro cesante” nacional?
Lo peor es que no estamos ante un trance de coyuntura, sino ante un talante histórico. La identificación de la diplomacia con la abogacía está en nuestro ADN y así lo reconoció, con rara asertividad, el abogado, diplomático e historiador Mario Barros Van Buren. en su notable Historia diplomática de Chile (1970). Ahí enseña que nuestra diplomacia de los dos siglos pasados transcurrió en “la esclavitud jurídica” y en un contexto de “espantosa orfandad de imaginación”. Argentinos conspicuos nos trataban “como tontos” y en Lima se definía a nuestra Cancillería como “la gran sorprendida”. En vez de aprovechar a los meritorios diplomáticos profesionales, dice Barros, se prefería “encargar las misiones delicadas al exterior al brillante areópago de abogados, profesores y eruditos que constituían el orgullo del Chile decimonónico”.
A nivel comparado, es lo que ya había dicho en 1928, en su libro El Diplomático, el jurista, embajador y tratadista francés Jules Cambon: “se abriga en las cancillerías la ilusión de creer que no existen más derechos para las naciones que los que los tratados les confieren”.
José Rodríguez Elizondo
Lunes, 28 de Septiembre 2015
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Editado por
José Rodríguez Elizondo
Escritor, abogado, periodista, diplomático, caricaturista y miembro del Consejo Editorial de Tendencias21, José Rodríguez Elizondo es en la actualidad profesor de Relaciones Internacionales de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile. Su obra escrita consta de 30 títulos, entre narrativa, ensayos, reportajes y memorias. Entre esos títulos están “El día que me mataron”, La pasión de Iñaki, “Historia de dos demandas: Perú y Bolivia contra Chile”, "De Charaña a La Haya” , “El mundo también existe”, "Guerra de las Malvinas, noticia en desarrollo ", "Crisis y renovación de las izquierdas" y "El Papa y sus hermanos judíos". Como Director del Programa de Relaciones Internacionales de su Facultad, dirige la revista Realidad y Perspectivas (RyP). Ha sido distinguido con el Premio Nacional de Humanidades y Ciencias Sociales (2021), el Premio Rey de España de Periodismo (1984), Diploma de Honor de la Municipalidad de Lima (1985), Premio América del Ateneo de Madrid (1990) y Premio Internacional de la Paz del Ayuntamiento de Zaragoza (1991). En 2013 fue elegido miembro de número de la Academia Chilena de Ciencias Sociales, Políticas y Morales.
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