Reconstruir el proceso de amnistía, pues un proceso fue, más que un acto, no es tarea fácil, sobre todo porque, pasados ya más de treinta años de la transición a la democracia, los planos de la memoria se confunden y se tiende a hablar de la amnistía de 15 de octubre de 1977 mezclando con ella elementos que corresponden a la de 30 de julio de 1976. Por empezar desde el principio, conviene recordar que antes de la amnistía fue el indulto. El 25 de noviembre de 1975, con motivo de la proclamación de Juan Carlos de Borbón como rey de España, se concedió un indulto general que recordaba, en sus motivaciones y en su alcance, los promulgados durante la dictadura y hasta se concebía como un “homenaje en memoria de la egregia figura del Generalísimo Franco (q. e. G. e.), artífice del progresivo desarrollo en la paz que ha disfrutado España en las últimas cuatro décadas”. En verdad, y de la misma manera que el último gobierno de Franco pareció reduplicarse en el primero de la monarquía, este primer indulto general de la monarquía podría entenderse como último de la dictadura, muy pródiga en la utilización de esta figura. Por lo que se refería a presos políticos, y aunque cerca de 700 fueran excarcelados, la eficacia del indulto era nula mientras no se despenalizaran los “delitos” por los que habían sido condenados: son numerosos los casos de trabajadores de Comisiones Obreras, UGT y USO detenidos por la policía, encarcelados o multados por participar en reuniones no autorizadas, repartir propaganda o realizar alguna pintada. Todavía a principios de abril de 1976, Manuel Fraga, ministro de la Gobernación, ordenó la detención de varios dirigentes de la oposición democrática “tras una reunión donde se han montado esquemas claramente subversivos”, y un año después, con Suárez en la presidencia del Gobierno, la represión policial del Primero de Mayo se saldó en más de doscientos heridos y varios cientos de detenidos.

De modo que el indulto general con el que Juan Carlos de Borbón abrió su reinado sirvió como acicate a la reclamación de amnistía que dio origen a una permanente movilización durante el primer semestre de 1976: colegios de médicos y de abogados, rectores de universidad, jueces y fiscales, ayuntamientos, asociaciones de vecinos, incluso la conferencia episcopal; no hubo ningún partido, ningún organismo unitario, ningún sindicato, que no reivindicara en sus programas y en sus convocatorias la amnistía total como primer requisito para avanzar hacia la democracia. El clamor por la amnistía lo llenaba todo y se convertía en una demanda permanente: unidad, amnistía y estatuto de autonomía fueron las consignas repetidas una y mil veces en las decenas de manifestaciones convocadas hasta la dimisión/destitución de Carlos Arias como presidente del gobierno.
Se comprende, pues, que entre los proyectos de su sucesor, Adolfo Suárez, la amnistía de lo que la legislación franquista tipificaba como delito político. El propósito del nuevo gobierno consistía en “amnistiar todos los delitos ejecutados con intencionalidad político social, en tanto no afectasen a bienes como la vida y la integridad corporal”. No comprendía, pues, a diferencia del indulto, a los presos comunes, que en la prisión de Carabanchel, de Madrid, respondieron a la noticia con un motín. Pero quedaron excluidos también todos los delitos de intencionalidad política que hubieren “puesto en peligro o lesionado la vida o la integridad de las personas”. A esa exclusión se añadió, a propuesta del juez de delitos monetarios, a todos los que hubieran puesto en peligro el patrimonio de la nación por algún delito de esa índole, como el contrabando o la evasión de divisas. Finalmente, las presiones de altos mandos militares introdujeron en el texto una nueva salvedad: los militares a los que se aplicare la amnistía no serían reintegrados en sus empleos ni carreras, de las que habrían de seguir definitivamente separados.

No era ésta, sin embargo, la amnistía que quería la oposición ni los abogados de la mayoría de los presos políticos: no es total, dijeron en una rueda de prensa, “y por tanto no puede ser la base de partida de un Gobierno que se proponga ir a la democracia a través de la reconciliación”. El diario ABC la saludaba como “la más amplia que cabía esperar” y El País la recibía como “la mejor de las posibles, aunque no la más amplia de las deseables”. Y es que la amnistía de julio de 1976 había dejado fuera a un sector de lo que entonces se incluía también entre los “presos políticos”, los condenados por delitos de terrorismo. La oposición no tardó mucho tiempo en plantear al presidente del Gobierno sus exigencias de amnistía total con un argumento que revela bien el propósito político de la memoria actuante en aquel momento. Fue el 11 de enero de 1977, en la primera reunión entre cuatro representantes de la oposición democrática -Antón Canyellas, Felipe González, Julio Jáuregui y Joaquín Satrústegui, miembros de la llamada Comisión de los Nueve- con el presidente del Gobierno, Adolfo Suárez. En ella, según contó el representante del PNV, se expuso, se razonó y se pidió al presidente del Gobierno “que se otorgara una amnistía de todos los hechos y delitos de intencionalidad política ocurridos entre el 18 de julio de 1936 y el 15 de diciembre de 1976”. No bastaban los indultos anteriores, ni la prescripción de los delitos y de las penas por el mero transcurso de treinta años, sino que “se necesitaba un gran acto solemne que perdonara y olvidara todos los crímenes y barbaridades cometidas por los dos bandos de la guerra civil, antes de ella, en ella y después de ella, hasta nuestros días”. Este “gran perdón y olvido” en un acto protagonizado por el rey en nombre de la paz y de la reconciliación, “habría sido el primer título de honor y gloria del comienzo de un reinado”. Jáuregui, expresando un sentir general, afirmaba que “con esta amnistía se hubiera perdonado y olvidado a los que mataron al presidente Companys y al presidente Carrero; a García Lorca y a Muñoz Seca; al ministro de la Gobernación Salazar-Alonso y al ministro de la Gobernación Zugazagoitia; a las víctimas de Paracuellos y a los muertos de Badajoz; al general Fanjul y al general Pita, a todos los que cometieron crímenes y barbaridades en ambos bandos”.

Pocos días antes de esta reunión, Felipe González había expuesto al canciller alemán Helmut Schmidt la necesidad de que el Gobierno concediera una “amnistía total como medio de reconciliación”. Adolfo Suárez tal vez lo veía también de la misma manera, pero “desgraciadamente [sigue escribiendo Jáuregui] no vio la grandeza del servicio que podría prestar al Rey y al pueblo con este real decreto de amnistía total o, viéndolo, no se atrevió a ello”. Fuera como fuese, por falta de visión o de atrevimiento, no hubo en enero de 1977 amnistía total y el Real Decreto-ley 19/1977, de 14 de marzo, sobre medidas de gracia, por el que 74 presos vascos salieron a la calle gracias a la supresión del inciso “puesto en peligro”, junto al Real Decreto 388/1977, también de 14 de marzo, sobre indulto general, no sirvieron más que para extender y ampliar la movilización por una amnistía general. Porque o se decretaba amnistía sin limitación alguna, o mejor no hacer nada: cualquier otra medida sólo serviría para mostrar la debilidad del gobierno, que manifestaba su disposición a liberar a todos los presos para rebajar el clima de tensión y llegar a las elecciones señaladas para el 15 de junio, pero no podía. Esta era, como no se le escapaba a las gestoras pro-amnistía, la situación ideal para forzar la máquina y seguir convocando manifestaciones de las que pudieran derivarse, dada la contundencia represiva de la policía, enfrentamientos que añadirían más tensión y facilitarían nuevas convocatorias, como así ocurrió en la semana pro-amnistía que las gestoras convocaron para el 8 de mayo de 1977.

Fue entonces, y como respuesta a los incidentes que se saldaron con decenas de heridos y cinco muertos, cuando el gobierno, que tenía difícil conceder una amnistía general después de haber legalizado, contra la manifiesta oposición y la protesta de los jefes de las Fuerzas Armadas, al Partido Comunista y exactamente en el momento en que había sido secuestrado por ETA el industrial y financiero Javier de Ybarra, tomó de nuevo una decisión audaz: tal vez no podía decretar la amnistía, pero sí podía extrañar a los presos vascos “con condenas a muerte sobre sus espaldas y sentenciados en procesos tristemente célebres que aún pesan en el ánimo de muchos españoles”. El mismo día en que ETA secuestraba a Javier de Ybarra, 20 de mayo de 1977, Mario Onaindia, Teo Uriarte, Francisco J. Izko de la Iglesia y Unai Dorronsoro recibían en la cárcel de Córdoba la visita del abogado Juan María Bandrés, portador de un sorprendente mensaje: no serían amnistiados pero podían aceptar la “sofisticada” figura del extrañamiento que el Gobierno ofrecía a los presos vascos excluidos de la amnistía decretada en julio de 1976 y de su ampliación en marzo de 1977.

La posibilidad de ese “gesto” se la había manifestado diez días antes Adolfo Suárez a los representantes de la “Cumbre vasca” reunida en Chiberta, para decidir si los partidos vascos debían o no presentarse a las elecciones sin la previa concesión de una amnistía total. Después de responderles que él se encontraba siempre “en la cuerda floja” y hacer “hincapié en su debilidad”, Suárez les anunció la posibilidad de que presos importantes, como Mario Onaindía y Teo Uriarte, saldrían de la cárcel, dejándoles entrever que después de las elecciones saldrían todos. Era lo mismo que, en negociaciones directas, había manifestado también a ETA: su disposición de liberar a los presos a cambio de una tregua de tres o cuatro meses, una propuesta que ETA rechazó exigiendo, por una parte, la amnistía total e inmediata y manteniendo, por otra, su política de atentados. En todo caso, Mario Onaindía y sus compañeros aceptaron el gesto de Suárez, fueron “extrañados”, y las elecciones se celebraron también en Euskadi sin boicot de los ayuntamientos y con una alta participación ciudadana. Por unos momentos se creyó que de esta forma la espiral violencia – represión – más violencia se había roto gracias a lo que El País calificó de “fisura inteligente” abierta por el Gobierno en la “vieja dialéctica del principio de autoridad como sillar y guía a ultranza de toda decisión política”.

Era una convicción generalizada en los medios de la oposición que sólo la aprobación de una amnistía total podía clausurar la guerra civil y la dictadura y que sólo a partir de ella se podía iniciar un proceso constituyente. Si el gobierno, porque ya había concedido una amplia amnistía en julio de 1976 o porque estuviera sometido a fuertes presiones en contra, no podía o no quería decretarla, entonces serían las Cortes resultantes de las elecciones que habrían de celebrarse en junio de 1977 las que tendrían que asumir la tarea. Y así, en mayo del mismo año, ante la negativa de Suárez y cuando quedaban pocas semanas para las primeras elecciones generales, los dirigentes de la oposición trasladaron su expectativa de amnistía general del Gobierno a las Cortes. Si la amnistía no se consumase antes de las elecciones, escribía Joaquín Ruiz-Giménez, todos los partidos con representación en las futuras Cortes debían comprometerse a promover y votar “antes que otra cosa, esas dos grandes leyes de reconciliación nacional: la de amnistía para todos y la de legalización general de cuantas asociaciones políticas y sindicales acepten la convivencia pacífica”; una reivindicación en la que no estaba solo el líder del Equipo Demócrata Cristiano del Estado Español: desde comunistas a nacionalistas vascos, no quedó nadie sin afirmar que la primera tarea a la que debían enfrentarse las Cortes, igual que había ocurrido como consecuencia de las elecciones de 1936, sería la de promulgar una amnistía general en los términos que Jáuregui había presentado a Suárez en nombre de la Comisión de los Nueve.

Por eso, no fue sino cumplir con la letra de un guión previamente escrito que en las declaraciones políticas formuladas por los partidos de la oposición el día de la constitución de las primeras Cortes, todos recordaran la necesidad de promulgar una amnistía general. Lo hizo Xavier Arzalluz, anunciando que “los parlamentarios vascos conjuntamente” presentarían a la Cámara una proposición de ley de “amnistía general aplicable a todos los delitos de intencionalidad política, sea cual fuere su naturaleza, cometidos con anterioridad al 15 de junio de 1977”. Arzalluz aclaraba que lo pedían para todos los inculpados por delitos políticos, no sólo para los vascos, “para que podamos comenzar una nueva época democrática [y] pueda haber un olvido de situaciones anteriores”. Ninguno venimos con el puñal en la mano, añadió; “ni venimos para rascar en el pasado. Venimos de cara al futuro a construir un nuevo país en el que valga la pena vivir y en el que todos podamos vivir”, nobles palabras, aplaudidas el día siguiente por toda la prensa. No de otra manera se expresó en la misma sesión Santiago Carrillo cuando señaló para aquellas Cortes la tarea de culminar “el proceso de reconciliación de los españoles con una amnistía para todos los delitos de intencionalidad política”. La razón era idéntica a la aducida por Arzalluz: “Bien sabemos que ciertos sectores pueden estar dolidos por acontecimientos recientes; también nosotros lo estamos por atentados que están en la memoria de todos. Mas el resentimiento no es buen consejero a la hora de iniciar la andadura democrática”.

De manera que el proceso de transición había reafirmado y ampliado una convicción muy extendida desde que comenzaron a menudear los encuentros entre disidentes del régimen y militantes de la oposición: que un proceso constituyente destinado a instaurar una democracia en España exigía como punto de partida la amnistía general de todos los delitos de intencionalidad política, cualquiera que fuese su resultado, cometidos desde el principio de la guerra civil hasta el día de las primeras elecciones generales. Esa expectativa y el alto valor simbólico que se atribuía a la amnistía como clausura de la guerra civil, sumados a la negativa del gobierno presidido por Adolfo Suárez a proclamarla sin excepciones ni distingos de ningún tipo, es lo que está en la base de la proposición de Ley de amnistía presentada en el Congreso en octubre de ese mismo año por todos los grupos parlamentarios, excepto Alianza Popular. La Ley 46/1977 de 15 de octubre estaba expresamente dirigida a amnistiar lo que el decreto de julio de 1976 no se había atrevido a tocar: los actos de intencionalidad política “cualquiera que fuese su resultado, tipificados como delitos y faltas con anterioridad al día 15 de diciembre de 1976 [y] todos los actos de la misma naturaleza realizados entre el 15 de diciembre de 1976 y el 15 de junio de 1977”. Es verdaderamente extraordinario que estos actos quedaran amnistiados “cuando en la intencionalidad política se aprecie además un móvil de reivindicación de las libertades públicas o de reivindicación de autonomías de los pueblos de España”. No sólo eso: la amnistía se extendía también a todos los actos de idéntica intencionalidad y móvil realizados hasta el 6 de octubre de 1977, siempre que no hubieran “supuesto violencia grave contra la vida o la integridad de las personas”. Todos estos distingos no se habían colado de rondón en la redacción del artículo 1º de la Ley: su finalidad consistía en amnistiar a los presos de ETA, pero de rebote, como así fue, también a los del FRAP, GRAPO o MPAIAC, es decir, a todos los grupos de extrema izquierda o nacionalistas que hubieran recurrido al terror como arma de la política. A los que no se amnistiaba, aunque algunos salieron también beneficiados en el clima de confusión que presidió la aplicación de la Ley, era a los terroristas de la extrema derecha causantes de la matanza de Atocha, en cuya acción resultaba imposible detectar el móvil de la reivindicación de libertades públicas o de autonomía de los pueblos de España.

Es sólo en este momento cuando puede hablarse de un pacto sobre amnistía, realizado a la luz pública en el Congreso, entre todos los grupos parlamentarios –excepto Alianza Popular, que se abstuvo- y, a través de ellos, entre gobierno y oposición. Porque a cambio de la amnistía de los presos condenados por actos terroristas, que eran los contemplados en el primer artículo de la ley, el artículo 2º, letra e, incluía también "los delitos y faltas que pudieran haber cometido las autoridades, funcionarios y agentes del orden público con motivo u ocasión de la investigación y persecución de los actos incluidos en esta ley” y, por si fuera poco, en la letra f del mismo artículo se añadían a la amnistía “los delitos cometidos por los funcionarios públicos contra el ejercicio de los derechos de las personas”. De modo que esta ley promulgada por el Parlamento es la única a la que cabe atribuir el carácter de un "pacto de amnistía", puesto que amnistiaba actos contra la vida y la integridad de las personas, de una parte, y contra el ejercicio de los derechos de las personas, de otra: amnistiaba, para decirlo brevemente, a terroristas y a policías. Un pacto, es preciso recordar, sellado después, no antes de las elecciones.

Pero si ningún policía fue sancionado y si todos los presos de ETA quedaron amnistiados -incluido Miguel Ángel Apalategui, presuntamente implicado en el secuestro de Javier de Ybarra, asesinado el 22 de junio de 1977, siete días después de las primeras elecciones generales-, no es del todo cierto que esta ley pusiera "a la misma altura a los funcionarios que violaron sistemáticamente los derechos de las personas” y a aquellos que habían luchado pacíficamente por “lo que hoy son derechos fundamentales”, como en ocasiones se escribe. Ni es más exacto afirmar que la amnistía de octubre de 1977 fue una de las “primeras medidas aprobadas por el nuevo gobierno democrático” ni que a cambio de correr un “tupido velo sobre el pasado” y conseguir que los actos de violencia institucional cometidos durante la dictadura quedaran impunes, los reformistas procedentes del régimen “aceptaron liberar a todos los presos políticos, legalizar al PCE y celebrar unas elecciones auténticamente democráticas en junio de 1977”. Pues, en realidad, esta ley no fue una medida de gobierno, sino resultado de una iniciativa parlamentaria. Los “presos políticos” que habían luchado por los derechos fundamentales llevaban ya varios meses en la calle, el PCE gozaba de legalidad desde hacía medio año, sus dirigentes históricos habían regresado del exilio, se había presentado con sus siglas, su nombre y sus símbolos a unas elecciones generales y su grupo parlamentario no sólo se había sumado a la proposición de ley sino que la defendió de manera muy convincente; y por lo que respecta a las elecciones, se habían celebrado ya en un ambiente de libertad y transparencia. Precisamente porque se habían celebrado, y no para que se celebraran, y porque el partido del gobierno no había conseguido la mayoría absoluta, los grupos de oposición reclamaron con éxito en el Congreso la aprobación de la amnistía de los presos que habían quedado sin amnistiar por las leyes y decretos anteriores -o sea los acusados de, o condenados por, actos de violencia contra las personas- como primer paso para la apertura de un proceso constituyente.

El gobierno accedió a esta exigencia y permitió que todos los presos de ETA y de otros grupos terroristas que quedaban en la cárcel salieran a la calle a cambio de obtener idéntica amnistía para todos los funcionarios que pudieran ser hallados culpables de haber cometido actos de “violencia institucional”. Que quedaban quiere decir que la Ley de Amnistía afectó a una cantidad insignificante de presos si se compara con los que habían sido beneficiados por los indultos y los decretos anteriores. Citando fuentes del Ministerio de Justicia, El País daba la cifra de 89 “presos políticos” como únicos posibles afectados por la amnistía, 85 preventivos y cuatro penados, de los que tres eran miembros del FRAP condenados a muerte en los consejos de Guerra de El Goloso. Hasta ese momento, las sucesivas medidas de gracia tomadas, esas sí, por el gobierno sin negociar ni pactar sus términos con la oposición, habían beneficiado a 117.746 presos o procesados, políticos y comunes, por aplicación del indulto de 25 de noviembre de 1975, el real Decreto-ley de amnistía de 30 de julio de 1976 y los reales Decretos-ley sobre medidas de gracia y sobre indulto general de 14 de marzo de 1977 más varias órdenes y decretos complementarios. De modo que a nadie se le habría ocurrido proponer en el Congreso la aprobación de una ley de amnistía después de celebradas las primeras elecciones si no se hubiera tratado de amnistiar a miembros de ETA y, de rechazo, de otros grupos terroristas. Es menester remacharlo, dado lo extendido de la confusión: lo que la ley de Amnistía promulgada por el Parlamento el 15 de octubre de 1977 puso a la misma altura fueron los atentados y asesinatos de ETA, FRAP, GRAPO y MPAIAC y los delitos cometidos por los funcionarios públicos contra el ejercicio de los derechos de las personas. Y si hubo pacto, como es evidente en el debate a que dio lugar este proyecto de ley, fue con el propósito de sacar a todos los presos de ETA de la cárcel, en la cándida pero muy compartida creencia de que así se acababa con el terrorismo, y extender a cambio la impunidad sobre los actos de "violencia institucional”.

Un precio muy alto, podría pensarse, puesto que por sólo un puñado de acusados o condenados por delitos de terrorismo se renunciaba por ley y para siempre a someter a juicio a los funcionarios que durante la dictadura hubieran violado derechos fundamentales y a no convertir el pasado en arma de la lucha política del presente. No lo creyeron así, sin embargo, los que intervinieron en el debate del proyecto de ley, que, como Marcelino Camacho o Xavier Arzalluz, no dejaron de traer al recuerdo de la Cámara los sufrimientos y torturas padecidos por militantes del PCE o de ETA durante la dictadura. Tampoco lo entendió así ETA, que vio en la ley de amnistía la muestra palmaria de una debilidad del Gobierno, no de una renuncia de la oposición, y decidió arreciar en su campaña de atentados, nunca interrumpida e inmediatamente reanudada con el asesinato de un concejal de Irún, tres días después de que “el último preso vasco”, Francisco Aldanondo Badiola, Ondarru –a quien en un primer momento le fue denegada la amnistía por el capitán general de la VI Región, por no apreciar que la intencionalidad de los delitos de que se le acusaba estuviera referida a la consecución de libertades políticas o de la autonomía- saliera a la calle y recibiera el apoteósico recibimiento de sus paisanos de Ondárroa. Sólo en 1978, los atentados de ETA produjeron 68 víctimas mortales, más que en toda su historia anterior; pero ese número quedaría pronto superado por las 76 víctimas de 1979 y las 91 de 1980.