1.- El cuadro hemisférico sigue determinado, como siempre, por la relación entre América Latina y los Estados Unidos de Norteamérica. Puede decirse, en términos generales, que superada la fatalista teoría de la dependencia, aún no cuaja una teoría que elabore sobre la prescindencia sostenida. Esto es, una que de cuenta de la escasa prioridad global que tiene, para la superpotencia norteamericana, su relación con los países del sur del hemisferio.

Así estamos pasando, sin salto cualitativo, desde la prescindencia ominosa de la Administración de George W. Bush, signada por el unilateralismo y la amenaza de intervención preventiva, a la prescindencia amistosa de Barack Obama, marcada por la voluntad de confiar en el multilateralismo y la construcción de consensos. Tanto la “doctrina” del primero como la “audacia de la esperanza” del segundo, empatan en el déficit de acercamiento a nuestra región.

El que tan notoria diferencia a favor de Obama no se haya traducido en un acercamiento estratégico perceptible y rápido, confirma la necesidad de un mínimo nivel de unidad operativa de los gobiernos latinoamericanos. No todo depende de las políticas que puedan o quieran desarrollar los gobiernos norteamericanos.

2.- América Latina dejó pasar (o está dejando pasar, según una percepción más optimista) ese momento irrepetible signado por el fin de la guerra fría.

En efecto, los años 90 trajeron, de manera intempestiva, los dos grandes consensos bloqueados por la polarización que indujo el castrismo: la democracia representativa como sistema de gobierno y el mercado como mejor asignador de recursos. Sin embargo, en el mediano plazo, la acumulación de necesidades, las expectativas desatadas, las carencias o debilidades de los procesos de transición democrática y las otras prioridades de los Estados Unidos y los otros países desarrollados, se combinaron para impedir el círculo virtuoso del desarrollo en integración. Así, la homogeneización “macro” no produjo la voluntad política necesaria para activar una integración con núcleo político en la región, ni para resistir la integración comercialista y segmentada que -aprovechando ese vacío de voluntad- se proponía desde “el consenso de Washington”.

Consecuentemente, los gobiernos latinoamericanos no atinaron a actuar unidos ante el ideologismo mercadista de Bush padre, la semiapertura multilateralista de Bill Clinton y la tosquedad musculada de Bush, ni buscaron, como alternativa. una relación especial con la Unión Europea. Cuando advino el talante comparativamente revolucionario de Obama, esos gobiernos ya comenzaban a resignarse al nuevo proceso polarizante o “neocastrista” inducido por Hugo Chávez, desde Venezuela.

En estas circunstancias, el gradualismo rectificador que –se supone- trata de aplicar Obama, mediante una nueva política hacia Cuba, una mejor acción diplomática hacia Venezuela y una mezcla de contención y paralogización en el caso de Honduras, no ha encontrado una contraparte regional con el mínimo necesario de homogeneidad. Por lo mismo, hoy no se divisa el equivalente contemporáneo de la kennedyana Alianza para el Progreso y, por el contrario, algunos estrategos norteamericanos buscan actualizar las tesis kissingerianas sobre una relación especial con México y Brasil, que actuarían como centros hegemónicos en sus “periferias” respectivas.

En el plano de la catarsis, los latinoamericanos bien podríamos parafrasear la vieja ironía de los españoles antifranquistas, diciendo que “contra los Bush estábamos mejor”.

3.- En ese contexto, Brasil asumió una divisoria de aguas con México y sucumbió a la tentación del organismo de integración propio, impulsando la creación de Unasur.

Es posible que, según decodificación de Itamaraty -la Cancillería brasileña-, el cuadro fuera funcional para un liderazgo a la escala de América del Sur, pero al margen del “arancelizado” Mercosur. Si ya no era posible dar alma política a este organismo -y, menos, con una Argentina financieramente dependiente de Chávez-. Unasur debía ser el soporte sub-regional de un liderazgo brasileño pragmático, en un momento en que la crisis de las ideologías favorecía concentrarse en las obras concretas de integración, comenzando por la conectividad y la energía.

Por lo demás, parecía más rentable atraer a los países de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) desde un organismo nuevo y de proyección potente. Con ese futurible sobre la mesa de diseño, CAN y el propio Mercosur se extinguirían paulatinamente o se convertirían en organismos subalternos de carácter técnico, siguiendo la ley de hierro de la inmortalidad de las burocracias.

4.- Quizás por ideologismo geopolítico, el Presidente Luis Inazio “Lula” da Silva sobreconfió en su capacidad para imponer a Chávez tal concepción de Unasur. Por eso, lució flexible sobre un cambio en la nomenclatura –Unasur fue concebida inicialmente como “Comunidad Sudamericana de Naciones”- a sabiendas de que lo decisivo era el control del nuevo organismo.

La historia de las negociaciones dice que, al inicio –mayo de 2007-, todo funcionó conforme a lo previsto. Por una parte, Brasil aceptó que Quito fuera la sede del nuevo organismo; por otra, el Presidente ecuatoriano Rafael Correa, miembro conspicuo del “eje” chavista, propuso para Secretario Ejecutivo a Rodrigo Borja, ex presidente de Ecuador, de filiación socialdemócrata y para nada simpatizante del líder venezolano. En la sorprendente coyuntura, Chávez optó por aceptar a Borja, plegándose a la unanimidad.

Lo que Lula no previó fue que, un año después, Borja renunciaría a su cargo antes de jurar y quizás nunca se sepa, exactamente, en virtud de qué circunstancias reales. Borja ha explicado que su actitud obedeció a la falta de consenso previo, en el nivel presidencial de Unasur, sobre la necesidad de una institución “compleja”, orientada hacia el desarrollo y alejada del papel de simple “foro”. Para conseguirla, él, planteó, desde el inicio, la necesidad de suprimir Mercosur y CAN o de fusionar ambas instituciones bajo la sombrilla de Unasur .

Por cierto, es extraño que el experimentado Borja haya convertido ese planteo –estratégicamente coincidente con el interés brasileño- en una condición inflexible y no en una pauta orientadora. Pero, el hecho es que, con su renuncia, desapareció de inmediato el sesgo “lulista” de Unasur. La prueba está en que el sucesor de Borja, propuesto con el apoyo entusiasta de Chávez, fue y sigue siendo el ex Presidente argentino Néstor Kirchner, quien aún no logra suscitar la necesaria unanimidad, por bloqueo de Uruguay.

Desde entonces, el nuevo organismo, burocráticamente acéfalo, se ha convertido en ese “foro” que no querían Lula ni Borja, con una agenda que dista mucho de ser funcional a a las tareas de la integración

5.- Dedicada a impedir la defenestración del Presidente boliviano y “bolivariano” Evo Morales; a arbitrar la crisis colombiano-ecuatoriana, motivada por las infiltrables FARC; a escuchar las denuncias del “eje chavista” contra el Presidente colombiano Alvaro Uribe, por las siete bases militares que permitirá usar a los Estados Unidos; a escuchar las réplicas de Uribe, aludiendo a las armas compradas por Venezuela a Rusia y al trasiego de armas venezolanas para las FARC o a fraternizar con líderes africanos democráticos y dictatoriales, Unasur aparece, hoy, como un foro funcional a la polarización que induce Chávez. Su imagen de tribuna para denunciar “vientos de guerra”, pudo ser –al margen de motivaciones más específicas- lo que indujo al Presidente peruano Alan García a plantear en su seno la necesidad de un “pacto de no agresión”.

Tamaño vuelco en las expectativas se explica, en parte importante, por la calidad de las relaciones interpresidenciales y por la específica relación Lula-Chávez. Respecto a las primeras, lo que se observa es un alineamiento claro, con Chávez, de los presidentes que integran la Alternativa Bolivariana para los pueblos de nuestra América (Alba). Estos, eventualmente fortalecidos con el apoyo del matrimonio argentino Kirchner, conforman una minoría coherente que enfrenta, con ventajas, a una mayoría desalineada o invertebrada. Como fenómeno complementario, está la impotencia de los presidentes de la mayoría invertebrada para. encuadrar a Chávez como un “par”. Sobrepasándolos, éste ha impuesto su convicción de ser un “primus inter pares”, en cuanto reencarnación de Simón Bolivar e hijo político de Fidel Castro.

Respecto a la específica relación Lula-Chávez, ha desafiado la primogenitura geopolítica de Brasil. Con soporte en su minoría coherente, ha superado todos los intentos de contención de Lula, transformándose –como otrora Fidel Castro- en la estrella mediática de las cumbres de Unasur y otras. De hecho, usurpa roles de anfitrionía, interviene en la política interna de sus colegas, revienta agendas establecidas, irrespeta las pautas de sus colegas moderadores y ejerce, sin complejos, su petroinfluencia clientelar.

6.- Desde esa realidad, Lula ha lucido más como moderador fallido de su homólogo, que como líder genuino de un proceso integracionista eficiente. Al margen de la capacidad de Chávez para sostener la iniciativa política, este fenómeno se explicaría por una autopercepción demasiado gratificante de Lula, sobre su capacidad de “manejo” y su conocimiento poco profundo de la vertiente castrista en la ideología de Chávez.

En cuanto a lo primero, da la sensación de que Lula –inicialmente y al igual que los demás presidentes de la región- subestimó al líder venezolano. En su caso, habrían operado resabios del ideologismo izquierdista de sus inicios, en cuya virtud vio a Chávez como un contradictor no antagónico, al cual debía conducir hacia las “posiciones correctas”. Al parecer, no atinó a imaginarlo como un competidor real, ni a entender la incompatibilidad entre el polarizante ”socialismo del siglo XXI” y el proyecto integracionista que Brasil debiera liderar.

En cuanto a lo segundo, pareciera que Lula no conoce, cabalmente, las técnicas principales del castrismo ideológico de Chávez. Entre ellas, su capacidad sistemática para producir alternativas que desbordan las políticas transaccionales o simplemente “progresistas” de sus rivales eventuales. Sobre esa base, el líder venezolano persigue desgastarlos o doblegarlos, para imponer su liderazgo entre el corto y el largo plazo. Un buen ejemplo de este “alternativismo” está en la aceptación del Presidente colombiano Alvaro Uribe para que Chávez actuara como mediador en una operación destinada a liberar rehenes de las FARC. Pronto descubriría Uribe que, aprovechando esa coyuntura, el mediador comenzaba a dar instrucciones a los jefes militares del Ejército colombiano y reconocía el estatus de “fuerza combatiente” a la organización de los secuestradores.

Con base en esa metodología, Chávez hoy está compitiendo con Lula incluso en su proyección extrarregional. Así, mientras el líder brasileño se inserta como miembro de las potencias Bric (Brasil, Rusia, India y China), el venezolano planifica su inserción en un tejido de potencias “díscolas” -entre las cuales Irán, Libia y Siria, mientras toma posiciones beligerantes contra Israel para conquistar un espacio en el mundo islámico-fundamentalista. Esto tiene como correlato un potenciamiento militar cualitativamente superior al histórico. En este campo, literalmente estratégico, Chávez está recurriendo al aprovisionamiento de Rusia, para equilibrar la relación privilegiada de Brasil con Francia.

7.- Los alineamientos al interior de Unasur y la pugna en sordina entre Lula y Chavez están culminando con un gran test macropolítico: el golpe de Estado en Honduras, de 28 de junio de 2009. Cuando este golpe se materializó, el juego de abalorios de la información periodística y del secretismo diplomático, mostró una falsa y despistante homogeneidad: todos los países del mundo, desde la ONU, la OEA y Unasur –con Cuba entre bastidores-, se unían en la airada condena a los golpistas. Sin embargo, en las reconditeces de esa condena había matices antagónicos, vinculados a la polarización introducida por Chávez. Orwellianamente hablando, todos estaban indignados con los golpistas, pero unos estaban más indignados que otros.

Por eso, la condena unánime al gobierno de facto de Roberto Micheletti no significó un apoyo fuerte, correlativo e incondicional, a la reinstalación de Manuel Zelaya, el presidente depuesto. En el gobierno de los Estados Unidos, en la dirección de la OEA, en algunos gobiernos de la mayoría invertebrada de Unasur y en los de la minoría coherente, existían percepciones distintas sobre la manera de redemocratizar Honduras. Sintéticamente agrupadas, la posición del “eje chavista”, de reponer incondicionalmente a Zelaya en el gobierno, chocaba con la posición de quienes estimaban que la presión contra los golpistas, legitimada por la Carta Democrática Interamericana, no podía transformarse en intervención directa, condenada por la misma.

En la base de las diferencias estaba el viejo binomio del miedo y la esperanza. Por una parte, el miedo a facilitar que Zelaya, una vez repuesto, convirtiera a Honduras en otro país del Alba, aplicando la tecnología chavista de la concentración de poderes por vía institucional. Por otra parte, la esperanza de que la mayoría invertebrada, la OEA y los Estados Unidos fueran instrumentales para que eso sucediera. Esto es, para potenciar las fuerzas de la minoría coherente bajo las banderas de la democracia representativa. Al medio quedaron quienes deseaban que el repudio al golpe amainara, para que las elecciones previstas para noviembre reinstitucionalizaran democráticamente a Honduras, anulando el riesgo de una nueva victoria chavista.

En ese cuadro complejo, mientras Obama esperaba manejar el tema con el apoyo de Lula y del Presidente mexicano Felipe Calderón y la mayoría invertebrada se resignaba a “hacer tiempo”, los países del Alba actuaron bajo el liderazgo de Chávez, en la línea de la iniciativa sostenida y del alternativismo doctrinario. En el meollo de esa actuación estaba la convicción castro-chavista de que debían “crear las condiciones” para restablecer a Zelaya en el sillón presidencial, con base en la unanimidad antigolpista y sobrepasando la mera presión política.

Sobre esa base, fueron perfeccionando métodos de intervención directa contra el gobierno de facto de Micheletti. Primero, fue el frustrado aterrizaje de Zelaya en Tocontin, como pasajero de un avión venezolano y, luego, su fugaz performance en la frontera hondureña con Nicaragua, acompañado del canciller venezolano Nicolás Maduro. Finalmente, el 21 de septiembre Zelaya apareció en Tegucigalpa, instalado en la embajada de Brasil.

8.- Desde la sorpresa global, algunos pensaron que Lula había optado por competir en alternativismo con Chávez. Esto es, que quiso arrebatarle la bandera de la vuelta de Zelaya al poder, incurriendo en un método de intervención directa, emparentado –pero a la inversa- con el asilo tradicional: aquí no se trataba de proteger al presidente depuesto, para garantizar su salida al extranjero, sino de proteger su retorno al país, para combatir al gobierno que lo había puesto en el extranjero. Incluso hubo analistas que vieron en esa audacia una gran señal política de Lula: su decisión de asumir un liderazgo fuerte y claro, sin temor a malquistarse con los Estados Unidos de Obama.

Sin embargo, pronto quedaría en claro que Lula nunca estuvo en el diseño del operativo y sólo lo conoció in extremis. Concretamente, cuando debió decidir si recibía o no esa especie de presente griego, que le ofrendaban los autores de la confabulación. Es decir, Chávez y un entorno innominado, en el cual –según algunos analistas- estaban los servicios secretos de Cuba. Por lo demás, Fidel Castro, siempre celoso de los derechos de autor de los operativos en que participa, se adelantó a negar la responsabilidad de Lula: “Está probado que el gobierno de Brasil no tuvo absolutamente nada que ver con la situación que allí se ha creado”, escribió el 25 de septiembre, en sus “reflexiones” periodísticas.

Estaba claro que el Presidente de Brasil se vio entrampado en la opción dramática de un fait accompli -ser responsable de la captura o de la protección de Zelaya-, según fueran las instrucciones que diera a su embajador en Honduras. Fue una “encerrona” con impacto en la imagen-país, por comprometer el ascendiente regional de Lula en su relación con los líderes de las grandes potencias y, en especial, con los Estados Unidos. En clave de poder, indicaba que si Venezuela no podía desplazar a Brasil como hegemon geopolítico, Chávez sí podía impedir que Lula fuera el líder idóneo para impulsar la integración sub-regional.

Diplomáticamente, ha sido una experiencia humillante para Itamaraty, la prolija Cancillería brasileña. Un primer síntoma retorsivo se está viendo –de manera indirecta- en el Senado brasileño, con el fortalecimiento de la posición de quienes no desean aprobar el formal ingreso de Venezuela a Mercosur. Afortunadamente, para Lula, a los pocos días de ese garrotazo ensordinado obtuvo el éxito compensatorio de conquistar, para Brasil, la sede de los Juegos Olímpicos de 2016… derrotando ampliamente a Obama.

9.- El test hondureño no levantó la imagen de la OEA. Desde los sectores “antichavistas” se estima que el chileno José Miguel Insulza no supo manejar los tiempos para calibrar su primera reacción y esto dejó a la organización fuera del juego. En su prisa, no habría evaluado las características excepcionales del golpe, habría soslayado el intervencionismo de Chávez y, según el propio Zelaya, se habría comprometido a acompañarlo en su primer intento de retorno a Tegucigalpa. En definitiva, la posterior mediación del Presidente de Costa Rica sería el reconocimiento de la inanidad de la OEA.

Dado que el tema se cruza con la próxima elección de Secretario General, todo indica que la campaña se polarizará entre los países del Alba y los de la mayoría invertebrada que se alineen con los Estados Unidos. En ese contexto, la postulación de Insulza a la reelección se revela singularmente compleja: si postula como candidato de la minoría chavista, arriesga el rechazo frontal de la Casa Blanca, México, Colombia y Perú. Además, tendría que hacerse cargo de la acusación de los conservadores norteamericanos de haber actuado en la OEA sólo “part time”, distrayéndose demasiado con la situación interna de Chile. Por todo eso, tal vez esté pensando en levantar un tercer “polo” con soporte en el viejo ABC (Argentina, Brasil y Chile).

10.- El mal funcionamiento de Unasur y la OEA es fiel reflejo de la mantención, cruce y desarrollo de los conflictos instalados en la sub-región.

Argentina y Uruguay siguen enfrentados por el tema de la industria papelera Botnia que, a su vez, contribuye a la acefalía de Unasur. Argentina y Chile tienen un saldo de problemas limítrofes no solucionados, que podrían activarse en un nuevo contexto político. La demanda marítima del Perú contra Chile ha exasperado la relación entre ambos países y la del Perú con Bolivia. La mantención de la buena relación “no diplomática”de Chile con Bolivia depende de si habrá o no un consenso eficiente sobre la aspiración marítima de este país. Ecuador y Colombia aun no recomponen relaciones plenas y los catalizadores negativos siguen actuando.

Un eventual fallo favorable al Perú en la Corte Internacional de Justicia, podría marcar el comienzo de un pleito similar entre Ecuador y el Perú. Las relaciones entre Colombia y Venezuela evocan “vientos de guerra” para Chávez. El rol de Nicaragua en el conflicto hondureño podría reactivar las animosidades de la “guerra de Centroamérica”. A mayor abundamiento, el narcotráfico sigue socavando instituciones, las FARC siguen actuando en las fronteras de Colombia, Chávez está construyendo una fuerza paramilitar de envergadura y las siete bases militares que Colombia puso a disposicióin de los EE.UU no sólo son un pretexto de agitación. Según sucedan las cosas, también pueden ser un renovado instrumento de intervención.

11.- El rol actual de Chile, en este cuadro sub-regional, está signado por factores como los siguientes:

- Su difícil posición geopolítica, históricamente condicionada.
- El reconocimiento global de su buena performance económica.
- Su estratégica penuria energética.
- El correcto funcionamiento de su institucionalidad democrática.
- La eficiente modernización y participación de sus Fuerzas Armadas
- El heredado (y sostenido) déficit de su profesionalidad diplomática.
- La correlativa concepción “secretista” de la política exterior.
- La vinculada falta de información o desinformación de la ciudadanía.

Estos y otros factores producen un síndrome de desconfianza en la habilidad propia para la negociación político-diplomática, que se sublima con la relevancia atribuida a las negociaciones de comercio exterior. Como resultado, Chile aparece desplazándose entre las fuerzas gravitacionales de otros países, inhibiéndose como protagonista de iniciativas propias y eludiendo, por tanto, ese “liderazgo conceptual” que han sugerido analistas extranjeros.

Tan especial situación delata resabios, en otro contexto, de ese escapismo que fomentara la dictadura de Pinochet y se expresara en la frase “adiós a América Latina”. Por otra parte, es una ratificación de que la estrategia del regionalismo abierto -que quiso rectificar esa posición-, sigue funcionando de manera desequilibrada.

12.- La caracterización señalada puede verificarse tanto en lo multilateral como en lo vecinal y para-vecinal. Así, Chile no ha tenido protagonismo destacado en la génesis ni desarrollo de Unasur y, respecto a la OEA, parece conformarse con el protagonismo individual de José Miguel Insulza, soslayando la tensión –relievada por los conservadores norteamericanos- entre su nacionalidad y “la naturaleza exclusivamente internacional de las responsabilidades del Secretario General” (art. 119 de la Carta de la OEA).

En lo vecinal, las iniciativas perceptibles son más tácticas que estratégicas y, al parecer, se producen sin un nivel mínimo de debate interno. Así:

a) Con Argentina, se han evitado los desencuentros generados durante el gobierno de Ricardo Lagos y se están administrando correctamente los buenos frutos de los gobiernos de Patricio Aylwin y Eduardo Frei Ruiz-Tagle. Sin embargo, no se percibe un upgrade apreciable, que lleve la relación a un nivel superior de compromisos. Además, siguen postergándose decisiones políticas en materias de alto impacto potencial, como la política energética, el estatus de Campos de Hielo y la calidad del apoyo respecto a las islas Malvinas.

b) Con Bolivia, la agenda de 13 puntos amenaza con reproducir, por falta de transparencia y docencia ciudadana, el síndrome de las altas expectativas creadas y la desilusión final. El test del fallido acuerdo sobre las aguas del Silala fue un primer aviso. Tampoco se asume la necesidad de una visión realista respecto al condicionante trilateral de la relación bilateral, a la luz del Tratado de 1929 y su Protocolo Complementario.

c) Con el Perú, sólo recientemente y con 23 años de retraso, se manifestó que su pretensión de redelimitar la frontera marítima no fue una señal amistosa. Sin embargo, ello todavía no implica la construcción de una estrategia integral, que subordine el ideologismo juridicista con que se ha enfrentado este clásico conflicto de poder. Precisamente por eso, siguen evidenciándose descoordinaciones entre los Ministerios de Defensa y de Relaciones Exteriores y falta de previsión respecto al impacto de los factores simbólicos (caso Operación Salitre).

En cuanto a lo para-vecinal, una síntesis selectiva muestra un cuadro demostrativo de que existe conciencia sobre las debilidades mencionadas:

a) Con Brasil, la política tradicional chilena del “amor sin fronteras”, compite con la política peruana de Alan García, orientada hacia una relación especialmente estrecha. con Lula. En este caso, el pragmatismo de García y su franca lejanía con Chávez garantizan a Brasil un mejor o más rentable alineamiento en las “cumbres”.

b) Con Ecuador, recientemente se implementaron medidas para enriquecer la relación (reunión del Consejo Interministerial Binacional de septiembre). Esto redujo el riesgo de que Ecuador la considere dependiente sólo de una eventual posición común, ante la demanda peruana contra Chile. El Perú, por su lado, ya venía desarrollando una activa diplomacia hacia este país, que está borrando las secuelas de la guerra del Cenepa, induciendo olvido sobre la “condición amazónica” de Ecuador y, por lo mismo, dificultando la manifestación de una “coincidencia abierta” con Chile en el caso del pleito marítimo.

c) Con Venezuela, la política de Chile se percibe como una estoica contención de las intromisiones y “salidas de ´protocolo” de Chávez, con matices de simpatía ideológica. A nivel hemisférico, regional y sub-regional, esto clava al país en una “neutralidad benévola”, que puede ganarle respetos, pero no amigos que se arriesguen.

d) Con Colombia, por el contrario, Chile muestra una neutralidad con matices de lejanía ideológica, poco idónea para forjar algun tipo de amistad estratégica.


Publicación de Fundación Friedrich Ebert, octubre 2009. Santiago, 13.10.2009



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