*LAGOS Y TOLEDO EN LA CUERDA FLOJA
La movida de Bákula abortó la negociación Wagner-Del Valle, sobre las obligaciones pendientes. En Bolivia la carambola liquidó el “enfoque fresco” de Paz Estenssoro. En Ecuador -con los mismos títulos jurídicos que Chile-, se encendieron las luces de alerta. Además, en Perú amenazaban el terrorismo de Sendero Luminoso y el desmadre de la economía. Ante tanto ruido conjunto, Alan García percibió que podría pasar a la Historia como un aprendiz de brujo y suspendió las acciones de la frontera marítima. En La Moneda, el general Pinochet pudo creer que se había impuesto por presencia. No captó que, en la alta diplomacia, los temas no desaparecen sino que se encajonan.
DOS FECHAS Y OTRO MISTERIO
Consultado en 2008 sobre el statu quo marítimo con Perú, Patricio Aylwin me dijo que Alberto Fujimori –su homólogo coetáneo de Perú- “jamás me habló sobre ese tema”. Eduardo Frei coincidió: “no figuró en la agenda de temas pendientes”. Sin duda, había un grave déficit de inteligencia predictiva civil.
Por su involucramiento orgánico-profesional, los militares sí sabían que la mar no estaba serena. Los entonces coroneles Oscar Izurieta y Juan Carlos Salgado, en tesis académica conjunta de 1992, aludieron al revisionismo de Alan García en la frontera marítima norte: “existen diferencias de criterio (…) que si bien no han sido materia de negociaciones formales, constituyen a futuro una fuente potencial de conflicto”.
En 1994, en un evento institucional, el almirante Francisco Ghisolfo advirtió que la situación de esa frontera “no es tan sólida como se deduce de los acuerdos firmados”. Había escuchado “voces peruanas” impugnando el paralelo que constituye el límite e incluso dio la primera versión chilena sobre la gestión de 1986: “(Jaime del Valle) cayó inadvertidamente en el juego peruano y ante una consulta del embajador Bákula sobre la situación le respondió que ‛ese problema se verá en otra oportunidad′”. Su pronóstico: “un motivo de crisis para el inicio del próximo siglo”.
Fue una profecía. Torre Tagle, por nota de 20 de octubre de 2000, objetó una carta de navegación del Servicio Hidrográfico y Oceanográfico de la Armada chilena. Sostuvo que su trazado de la línea de la frontera, unía el Hito 1 con el paralelo geográfico, en contra de lo expresado en el memorándum del 23 de mayo de 1986. Sin mencionar ese texto ni su fecha, la Cancillería chilena respondió con una exhaustiva mención de los soportes jurídicos del statu quo. Ese año 2000 se convirtió, para Chile, en el punto de partida del conflicto.
Lo extraño fue que, mientras ambas cancillerías polemizaban, Fujimori destruía evidencias incriminatorias, preparándose para renunciar por fax y con fuga. Digámoslo más claro: si en eso estaba, era improbable que se distrajera exhumando un tema que ignoró por una década y hasta sepultó en 1999, tras firmar el Acta de Ejecución del Tratado de 1929. Entonces declaró resueltos “todos los conflictos limítrofes entre Chile y Perú”.
Es un nuevo misterio de esta historia: ¿Hubo decisión presidencial peruana, ese año, para abrir la gaveta de Pandora?
CARIÑO BREVE
Durante el año transicional de Valentín Paniagua el tema volvió a su archivo blindado, pero estuvo en su imaginario. Entrevistado en abril de 2002 –ya retirado- me habló de un “tropiezo grave” con Chile, aludiendo al movimiento de una caseta de la Armada chilena cercana al hito 1.
Pese a ello, la relación de su sucesor Alejandro Toledo con Ricardo Lagos se inició de manera auspiciosa, con ambos abrazándose en las alturas de Machu Picchu y revistando tropas en Lima. “Yo no soy una persona que se queda atrapada en el pasado”, me dijo el Presidente peruano. Redefinir la frontera marítima no estaba entre sus prioridades, en línea con su canciller Allan Wagner (el mismo de 1986), pero contrariando la opinión del vicecanciller Manuel Rodríguez Cuadros. Este, cuya visión nacionalista enraizaba en la revolución militar de Velasco, era crítico de la que llamaba “alianza preferencial con Chile”.
La buena relación comenzó a deteriorarse, por diversos motivos y entró en crisis por una nueva irrupción del tema boliviano. Esta vez venía bajo la forma de un gasoducto con enclave, que Lagos ofreció a sucesivos mandatarios de Bolivia y que Toledo percibió como un nuevo “charañazo”. Al compás del distanciamiento, perdió influencia el canciller y aumentó su peso el vicecanciller. Como resultado, Toledo desclasificó el file y decidió plantear el tema a Lagos, durante una visita oficial a Chile.
El 23 de agosto de 2002, poco antes de iniciar el vuelo a Santiago, Wagner, hizo una declaración curiosa. Dijo que Chile y Perú debían evitar para siempre la posibilidad de una guerra. Sonó rarísimo, pues no se visita a un amigo advirtiendo que es malo volver a matarse. Con mirada de hoy, creo que fue un mensaje sutil para el emergente Rodríguez Cuadros.
NO EXISTE CONTROVERSIA JURÍDICA
Lagos fue víctima del mal manejo de Pinochet, del secretismo para ocultarlo, de su desconocimiento de la sicología peruana, de su fe en las dotes curativas del mercado y de su excesiva confianza en las posibilidades del Derecho. Su canciller, Soledad Alvear, no podía ayudarlo, pues la abrupta complejidad del tema la excedía (su contraparte, Wagner, llevaba un cuarto de siglo manejándolo). En cuanto a los asesores jurídicos, simplemente no creían viable una demanda peruana unilateral y abrían paso al pleonasmo: como la soberanía chilena era innegociable, no cabía negociación a su respecto.
En ese contexto, Lagos descuidó el rol catalizador de crisis de Bolivia y no percibió que las tesis de Faura de 1977 habían cuajado en una estrategia integral, con cobertura jurídica, iniciativa sostenida, interrupciones de plazo largo y manejo de la sorpresa. Por eso, respondió con cortés ambigüedad a Toledo y proclamó, ante la opinión pública, que “no existe controversia jurídica con el Perú”. Con 16 años de retardo, equivalía a la declaración de inaceptabilidad que Pinochet no hizo.
Visto desde Perú, Chile soslayaba un hecho duro: la existencia de un conflicto a secas. Incurría, así, en el error peruano del “ninguneo” a Ecuador, antes de la guerra del Cenepa. La jurisprudencia de ese caso ya la había expresado el diplomático y jurista Alfonso Arias Schreiber: “La negativa de una de las partes a reconocer la existencia de un diferendo con la otra, muy lejos de ponerle término contribuye a agravarlo”.
Con ese escarmiento, Rodríguez Cuadros, designado canciller en diciembre de 2003, estimó que la reacción chilena afirmaba, por vía inversa, la dimensión jurídica de la estrategia peruana. Si Chile decía que no había controversia jurídica, pues había que crearla.
EN LA CUERDA FLOJA
Comenzó, así, una guerra legal relámpago. Veloces abogados peruanos fueron enmendando supuestos errores y creando normas funcionales a su pretensión. Se trataba de reemplazar la “amistosa negociación” inicial por un ríspido emplazamiento para negociar, que culminara con una demanda ante la Corte Internacional de Justicia. Paralelamente, Torre Tagle se desplegó en tres frentes externos: ante Chile, con su política de “cuerdas separadas”, para mantener el conflicto en el área técnica; ante Bolivia y Ecuador, para informar que la cosa no iba con ellos; ante los otros países, para afirmar la idea de que, siendo obvio el conflicto, lo más indicado era una solución judicial. Rodríguez Cuadros incluso tocó el resorte militar anunciando, antes que el ministro de Defensa, la decisión de comprar fragatas para su Armada.
En ese clima enrarecido, Lagos dejó de responderle el teléfono a Toledo y encontraron amplio espacio los agentes de la desinformación, creando, recreando y magnificando incidentes. Hubo subpleitos por el pisco, el suspiro limeño, una bandera chilena maltratada y hasta por un trasiego de armas a Ecuador -durante la guerra del Cenepa-, que ya había sido tratado y solucionado por Frei y Fujimori.
En un momento pareció que Chile y Perú estaban pasando de las cuerdas separadas a la cuerda floja. Edmundo Pérez Zujovic, ex Cónsul General de Chile en Bolivia, pronosticó que “lo peor estaba por venir”.
(Recuadro)
¿QUÉ SE NEGOCIA CUANDO SE NEGOCIA?.
Tras la reacción juridicista de Chile estuvo la creencia de que sólo se puede negociar sobre temas políticos subalternos.
Ello contradice la historia mundial de la diplomacia. De partida, todos los tratados fronterizos suponen negociaciones previas sobre posiciones y posesiones que se consideraban indiscutibles. A mayor abundamiento, el primer paso de toda negociación diplomática es definir qué y hasta dónde se negocia. Ningún Estado está obligado a negociar sobre pautas impuestas.
La innegociabilidad de lo importante responde a una mezcla de nacionalismo y fetichismo jurídico. Implica creer que el Derecho Internacional siempre está con el Estado propio y que los negociadores civiles y los disuasores militares pueden ser reemplazados por abogados patriotas. Paradójicamente, esa actitud suele activar dos soluciones antagónicas: la de la fuerza, violatoria de la Carta de la ONU y la de la judicialización, con el contradictorio desasimiento del Estado. Así lo escribió en 1989 Luciano Tomassini, sabio cientista social chileno: “la diplomacia ha oscilado siempre entre el Derecho y el uso de la fuerza, con una instancia intermedia que es la negociación”.
El fenómeno ha llamado la atención de los estudiosos extranjeros de nuestra coyuntura. Por su precisión, vale la pena reproducir el siguiente párrafo del historiador holandés Gerard Van der Ree:
“La identidad legalista de Chile ha brindado a sus dos vecinos (Perú y Bolivia) una estrategia para sus reclamaciones. En vez de infructuosas insistencias en la naturaleza política y bilateral de los conflictos, ambos han optado por seguir una estrategia legalista (…) presentando su tema como un asunto legal y no un problema político, ellos intentarían derrotar a Chile en su propio juego”.
A MANERA DE AUTOCRÍTICA
Cuando una ley peruana formalizó la bisectriz fronteriza, en 2005, Lagos trató de iniciar acciones diplomáticas mediáticas y disuasivas. Activó una batería de protestas, despachó enviados especiales, convocó a los altos mandos castrenses, declaró que Chile seguiría ejerciendo y defendiendo su soberanía marítima y hasta anunció que pediría un pronunciamiento a la OEA.
Ya era tarde. Hubo consenso en los medios para hablar de “sobrerreacción”. El columnista Carlos Peña llamó a no dejarse llevar por una confianza excesiva en los propios argumentos, “es decir, por la soberbia”. El general ® Ernesto Videla, experto internacionalista, advirtió que desde La Moneda se estaba generando una “sicosis de guerra”.
Eran señales de realismo ante los hechos consumados y así pareció entenderlo el propio Presidente. A dos semanas de su fin de mandato, en un almuerzo ofrecido a dos personalidades peruanas, deslizó que “a lo mejor nos falta sensibilidad” para entender la relación bilateral. Y agregó una frase casi autocrítica: “cuando lo entendí se pasó el cuarto de hora y ya no hay nada más que hacer”.
La demanda peruana quedaba para el próximo capítulo.
La movida de Bákula abortó la negociación Wagner-Del Valle, sobre las obligaciones pendientes. En Bolivia la carambola liquidó el “enfoque fresco” de Paz Estenssoro. En Ecuador -con los mismos títulos jurídicos que Chile-, se encendieron las luces de alerta. Además, en Perú amenazaban el terrorismo de Sendero Luminoso y el desmadre de la economía. Ante tanto ruido conjunto, Alan García percibió que podría pasar a la Historia como un aprendiz de brujo y suspendió las acciones de la frontera marítima. En La Moneda, el general Pinochet pudo creer que se había impuesto por presencia. No captó que, en la alta diplomacia, los temas no desaparecen sino que se encajonan.
DOS FECHAS Y OTRO MISTERIO
Consultado en 2008 sobre el statu quo marítimo con Perú, Patricio Aylwin me dijo que Alberto Fujimori –su homólogo coetáneo de Perú- “jamás me habló sobre ese tema”. Eduardo Frei coincidió: “no figuró en la agenda de temas pendientes”. Sin duda, había un grave déficit de inteligencia predictiva civil.
Por su involucramiento orgánico-profesional, los militares sí sabían que la mar no estaba serena. Los entonces coroneles Oscar Izurieta y Juan Carlos Salgado, en tesis académica conjunta de 1992, aludieron al revisionismo de Alan García en la frontera marítima norte: “existen diferencias de criterio (…) que si bien no han sido materia de negociaciones formales, constituyen a futuro una fuente potencial de conflicto”.
En 1994, en un evento institucional, el almirante Francisco Ghisolfo advirtió que la situación de esa frontera “no es tan sólida como se deduce de los acuerdos firmados”. Había escuchado “voces peruanas” impugnando el paralelo que constituye el límite e incluso dio la primera versión chilena sobre la gestión de 1986: “(Jaime del Valle) cayó inadvertidamente en el juego peruano y ante una consulta del embajador Bákula sobre la situación le respondió que ‛ese problema se verá en otra oportunidad′”. Su pronóstico: “un motivo de crisis para el inicio del próximo siglo”.
Fue una profecía. Torre Tagle, por nota de 20 de octubre de 2000, objetó una carta de navegación del Servicio Hidrográfico y Oceanográfico de la Armada chilena. Sostuvo que su trazado de la línea de la frontera, unía el Hito 1 con el paralelo geográfico, en contra de lo expresado en el memorándum del 23 de mayo de 1986. Sin mencionar ese texto ni su fecha, la Cancillería chilena respondió con una exhaustiva mención de los soportes jurídicos del statu quo. Ese año 2000 se convirtió, para Chile, en el punto de partida del conflicto.
Lo extraño fue que, mientras ambas cancillerías polemizaban, Fujimori destruía evidencias incriminatorias, preparándose para renunciar por fax y con fuga. Digámoslo más claro: si en eso estaba, era improbable que se distrajera exhumando un tema que ignoró por una década y hasta sepultó en 1999, tras firmar el Acta de Ejecución del Tratado de 1929. Entonces declaró resueltos “todos los conflictos limítrofes entre Chile y Perú”.
Es un nuevo misterio de esta historia: ¿Hubo decisión presidencial peruana, ese año, para abrir la gaveta de Pandora?
CARIÑO BREVE
Durante el año transicional de Valentín Paniagua el tema volvió a su archivo blindado, pero estuvo en su imaginario. Entrevistado en abril de 2002 –ya retirado- me habló de un “tropiezo grave” con Chile, aludiendo al movimiento de una caseta de la Armada chilena cercana al hito 1.
Pese a ello, la relación de su sucesor Alejandro Toledo con Ricardo Lagos se inició de manera auspiciosa, con ambos abrazándose en las alturas de Machu Picchu y revistando tropas en Lima. “Yo no soy una persona que se queda atrapada en el pasado”, me dijo el Presidente peruano. Redefinir la frontera marítima no estaba entre sus prioridades, en línea con su canciller Allan Wagner (el mismo de 1986), pero contrariando la opinión del vicecanciller Manuel Rodríguez Cuadros. Este, cuya visión nacionalista enraizaba en la revolución militar de Velasco, era crítico de la que llamaba “alianza preferencial con Chile”.
La buena relación comenzó a deteriorarse, por diversos motivos y entró en crisis por una nueva irrupción del tema boliviano. Esta vez venía bajo la forma de un gasoducto con enclave, que Lagos ofreció a sucesivos mandatarios de Bolivia y que Toledo percibió como un nuevo “charañazo”. Al compás del distanciamiento, perdió influencia el canciller y aumentó su peso el vicecanciller. Como resultado, Toledo desclasificó el file y decidió plantear el tema a Lagos, durante una visita oficial a Chile.
El 23 de agosto de 2002, poco antes de iniciar el vuelo a Santiago, Wagner, hizo una declaración curiosa. Dijo que Chile y Perú debían evitar para siempre la posibilidad de una guerra. Sonó rarísimo, pues no se visita a un amigo advirtiendo que es malo volver a matarse. Con mirada de hoy, creo que fue un mensaje sutil para el emergente Rodríguez Cuadros.
NO EXISTE CONTROVERSIA JURÍDICA
Lagos fue víctima del mal manejo de Pinochet, del secretismo para ocultarlo, de su desconocimiento de la sicología peruana, de su fe en las dotes curativas del mercado y de su excesiva confianza en las posibilidades del Derecho. Su canciller, Soledad Alvear, no podía ayudarlo, pues la abrupta complejidad del tema la excedía (su contraparte, Wagner, llevaba un cuarto de siglo manejándolo). En cuanto a los asesores jurídicos, simplemente no creían viable una demanda peruana unilateral y abrían paso al pleonasmo: como la soberanía chilena era innegociable, no cabía negociación a su respecto.
En ese contexto, Lagos descuidó el rol catalizador de crisis de Bolivia y no percibió que las tesis de Faura de 1977 habían cuajado en una estrategia integral, con cobertura jurídica, iniciativa sostenida, interrupciones de plazo largo y manejo de la sorpresa. Por eso, respondió con cortés ambigüedad a Toledo y proclamó, ante la opinión pública, que “no existe controversia jurídica con el Perú”. Con 16 años de retardo, equivalía a la declaración de inaceptabilidad que Pinochet no hizo.
Visto desde Perú, Chile soslayaba un hecho duro: la existencia de un conflicto a secas. Incurría, así, en el error peruano del “ninguneo” a Ecuador, antes de la guerra del Cenepa. La jurisprudencia de ese caso ya la había expresado el diplomático y jurista Alfonso Arias Schreiber: “La negativa de una de las partes a reconocer la existencia de un diferendo con la otra, muy lejos de ponerle término contribuye a agravarlo”.
Con ese escarmiento, Rodríguez Cuadros, designado canciller en diciembre de 2003, estimó que la reacción chilena afirmaba, por vía inversa, la dimensión jurídica de la estrategia peruana. Si Chile decía que no había controversia jurídica, pues había que crearla.
EN LA CUERDA FLOJA
Comenzó, así, una guerra legal relámpago. Veloces abogados peruanos fueron enmendando supuestos errores y creando normas funcionales a su pretensión. Se trataba de reemplazar la “amistosa negociación” inicial por un ríspido emplazamiento para negociar, que culminara con una demanda ante la Corte Internacional de Justicia. Paralelamente, Torre Tagle se desplegó en tres frentes externos: ante Chile, con su política de “cuerdas separadas”, para mantener el conflicto en el área técnica; ante Bolivia y Ecuador, para informar que la cosa no iba con ellos; ante los otros países, para afirmar la idea de que, siendo obvio el conflicto, lo más indicado era una solución judicial. Rodríguez Cuadros incluso tocó el resorte militar anunciando, antes que el ministro de Defensa, la decisión de comprar fragatas para su Armada.
En ese clima enrarecido, Lagos dejó de responderle el teléfono a Toledo y encontraron amplio espacio los agentes de la desinformación, creando, recreando y magnificando incidentes. Hubo subpleitos por el pisco, el suspiro limeño, una bandera chilena maltratada y hasta por un trasiego de armas a Ecuador -durante la guerra del Cenepa-, que ya había sido tratado y solucionado por Frei y Fujimori.
En un momento pareció que Chile y Perú estaban pasando de las cuerdas separadas a la cuerda floja. Edmundo Pérez Zujovic, ex Cónsul General de Chile en Bolivia, pronosticó que “lo peor estaba por venir”.
(Recuadro)
¿QUÉ SE NEGOCIA CUANDO SE NEGOCIA?.
Tras la reacción juridicista de Chile estuvo la creencia de que sólo se puede negociar sobre temas políticos subalternos.
Ello contradice la historia mundial de la diplomacia. De partida, todos los tratados fronterizos suponen negociaciones previas sobre posiciones y posesiones que se consideraban indiscutibles. A mayor abundamiento, el primer paso de toda negociación diplomática es definir qué y hasta dónde se negocia. Ningún Estado está obligado a negociar sobre pautas impuestas.
La innegociabilidad de lo importante responde a una mezcla de nacionalismo y fetichismo jurídico. Implica creer que el Derecho Internacional siempre está con el Estado propio y que los negociadores civiles y los disuasores militares pueden ser reemplazados por abogados patriotas. Paradójicamente, esa actitud suele activar dos soluciones antagónicas: la de la fuerza, violatoria de la Carta de la ONU y la de la judicialización, con el contradictorio desasimiento del Estado. Así lo escribió en 1989 Luciano Tomassini, sabio cientista social chileno: “la diplomacia ha oscilado siempre entre el Derecho y el uso de la fuerza, con una instancia intermedia que es la negociación”.
El fenómeno ha llamado la atención de los estudiosos extranjeros de nuestra coyuntura. Por su precisión, vale la pena reproducir el siguiente párrafo del historiador holandés Gerard Van der Ree:
“La identidad legalista de Chile ha brindado a sus dos vecinos (Perú y Bolivia) una estrategia para sus reclamaciones. En vez de infructuosas insistencias en la naturaleza política y bilateral de los conflictos, ambos han optado por seguir una estrategia legalista (…) presentando su tema como un asunto legal y no un problema político, ellos intentarían derrotar a Chile en su propio juego”.
A MANERA DE AUTOCRÍTICA
Cuando una ley peruana formalizó la bisectriz fronteriza, en 2005, Lagos trató de iniciar acciones diplomáticas mediáticas y disuasivas. Activó una batería de protestas, despachó enviados especiales, convocó a los altos mandos castrenses, declaró que Chile seguiría ejerciendo y defendiendo su soberanía marítima y hasta anunció que pediría un pronunciamiento a la OEA.
Ya era tarde. Hubo consenso en los medios para hablar de “sobrerreacción”. El columnista Carlos Peña llamó a no dejarse llevar por una confianza excesiva en los propios argumentos, “es decir, por la soberbia”. El general ® Ernesto Videla, experto internacionalista, advirtió que desde La Moneda se estaba generando una “sicosis de guerra”.
Eran señales de realismo ante los hechos consumados y así pareció entenderlo el propio Presidente. A dos semanas de su fin de mandato, en un almuerzo ofrecido a dos personalidades peruanas, deslizó que “a lo mejor nos falta sensibilidad” para entender la relación bilateral. Y agregó una frase casi autocrítica: “cuando lo entendí se pasó el cuarto de hora y ya no hay nada más que hacer”.
La demanda peruana quedaba para el próximo capítulo.