Publicado en El Mostrador, 18.8.15
Parte importante de la diplomacia de negociación consiste en despistar sobre los objetivos estratégicos reales del Estado, hasta que llega el momento de la verdad.
Respecto a nuestros conflictos con Perú y Bolivia, post Guerra del Pacífico, el primer gran momento de ese tipo fue la firma del tratado con Perú de 1929. Allí fijamos la frontera común y nos sinceramos respecto a lo que definimos como “la única dificultad pendiente”. Esta era la aspiración genética boliviana (1825) de acceder al mar por Tacna-Arica.
En ese contexto se produjo “la partija”. Tacna volvió al Perú, Arica quedó para Chile y un Protocolo Complementario blindó la solución limitando la disponibilidad soberana sobre ambos territorios. Éstos no podrían ser cedidos a una “tercera potencia” –que sólo podía ser Bolivia- en todo o en parte, salvo “previo acuerdo” entre los Estados firmantes. Un ex presidente boliviano definió este acuerdo con una metáfora: “Chile puso un candado al mar para Bolivia y entregó la llave a Perú”.
Técnicamente ese blindaje fue una alianza, con base en un estatuto especial para dos provincias y así lo entendieron los presidentes Augusto Leguía y Carlos Ibáñez. El primero, al costo de enfrentar la ira de sus nacionalistas radicales, para quienes Arica era “la provincia cautiva”. Perú, decían, la había defendido desde 1825, precisamente contra Bolivia y Leguía ahora la cedía al ex enemigo común. Para Ibáñez el costo fue contradictorio: por un lado, porque al devolver Tacna renunciaba a los derechos que le daba la victoria, según el espíritu de la época. Por otro lado, porque al recuperar la contigüidad con Perú, Chile renunciaba a una buffer zone (espacio tapón) que le diera mayor profundidad estratégica en caso de un nuevo conflicto.
En cuanto negociación clásica, los futuribles positivos –entre los cuales la cooperación en los mercados del Pacífico- equilibraron las concesiones mutuas y fueron decisivos. Pero, aunque el tratado se mantiene hasta hoy y eso ha permitido que Chile y Perú sean socios en la Alianza del Pacífico, su alianza no se sostuvo. A fines de los años 40, cediendo a la presión boliviana para romper “el candado” y a la “comprensión” de los EE.UU, Chile decidió negociar directamente con Bolivia la cesión de un corredor soberano por Arica. Esto suponía “interpretar” el Protocolo, entendiendo que un previo acuerdo chileno-boliviano equivalía a un previo acuerdo chileno-peruano, siempre que se obtuviera la posterior “anuencia” del Perú.
LA MOCHILA DEL “TEMA PENDIENTE”
El giro no pasó colado. Perú envió señales de que no habría tal anuencia, pues el nuevo orden de los factores alteraba el producto. Su previo acuerdo con Chile, como aliados, mutaba en un veto eventual y en solitario, esto es, en la posibilidad antipática de rechazar lo que negociaran chilenos y bolivianos.
La prensa chilena de la época también lo vio así. El Mercurio, en su editorial del 3.9.1950 advirtió que la inserción de un corredor boliviano entre Chile y Perú “no sólo pone en peligro los frutos que se pretendieron alcanzar con dicho tratado (de 1929) sino, además, la existencia misma de éste”. Igual franqueza empleó el ex canciller Conrado Ríos Gallardo, negociador de ese instrumento: “creamos un precedente que nadie sabe a dónde nos puede conducir en el porvenir (…) sobre la frontera chileno-peruana no existían nubes y es posible que hoy las haya”.
En definitiva, el corredor quedó como una expectativa frustrada para Bolivia, pero el mal paso de Chile terminó con su alianza con Perú. Así, mientras en La Paz se celebraba la ruptura del “candado”, en Lima comenzó a sostenerse que la mediterraneidad boliviana no era tema propio y Santiago se encontró con la pesada mochila de “el tema pendiente”.
Vista por el retrovisor, la secuencia negativa para Chile aparece con nitidez: En 1952, Perú se negó a ratificar la fórmula de su ex presidente José Luis Bustamante, sobre el paralelo como límite de la frontera marítima. En 1976, en lugar de vetar los acuerdos de Charaña, propuso ampliar su presencia en Arica. En 1986, informó que no había tratado de frontera marítima chileno-peruana. En 2008, terminó demandándonos en La Haya, para obtener 22 mil kilómetros cuadrados adicionales de océano.
Bolivia, por su parte, volvió a internacionalizar la idea de que su mediterraneidad era un “tema pendiente” para Chile, consiguió ventajas bilaterales en sendas negociaciones con Chile y Perú, rompió relaciones con Chile, condicionó la reanudación a una cesión de soberanía chilena, declaró retóricamente “muerto” el tratado de 1904 y terminó subiéndose por el chorro de la judicialización peruana. Para este efecto, endosó al organismo judicial de la ONU la tarea de obligar a Chile a negociar su salida soberana al mar (sin mencionar Arica).
EL DERECHO CONTRA LA TRANSPARENCIA
Si los chilenos no hemos visto este decurso con claridad, se debe a que escondimos los errores del pasado bajo la alfombra de las racionalizaciones jurídicas. Por esa vía, los conflictos de poder mutaron en controversias sobre el derecho de los tratados, nuestra diplomacia delegó funciones en s asesores y litigantes jurídicos, mientras los jueces de la CIJ torcían la nariz a la Carta de la ONU para intervenir en la política exterior de tres Estados miembros del sistema.
No hay recetas sobre cómo salir, rápido, de este embrollo triple, pues nunca hay soluciones simples para los problemas complejos. Con todo, puede sospecharse que el inicio de cualquier solución está en la transparencia. No puede haber diagnóstico certero ni imaginación prospectiva, si no se reconoce el pasado como lo que fue.
REVISITAR A IBAÑEZ Y LEGUÍA
Mucho alegato podría ahorrarse si esa transparencia llegara. Si hasta parece de realismo mágico que, hasta ahora, ni en Santiago, ni en Lima ni en La Paz se haya mencionado que el objetivo real de la demanda boliviana está en Arica. Una sola excepción conozco y reconozco, como muestra de encomiable honestidad intelectual. Se trata de un texto del ex Presidente boliviano Carlos Mesa, escrito (obviamente) antes de ser designado vocero por Evo Morales. Entre otros párrafos importantes, Mesa dice que “el nudo gordiano de la traumática historia trilateral que nos tiene trabados a Chile, Perú y Bolivia, es Arica (...) no hay otro camino si no queremos ir al absurdo impracticable de partir en dos el territorio de Chile”.
Por eso, junto con exponer nuestras “sólidas razones de derecho” ante un tribunal incompetente, parece prioritario que la diplomacia chilena recupere la memoria histórica y la comunique. De hacerlo, terminaría una era de bilateralismo ficticio, “la única dificultad pendiente” ingresaría al marco del trilateralismo y tendríamos un momento de la verdad similar al de 1929.
En tal caso, Chile recuperaría la iniciativa perdida y estaría en condiciones de desencadenar un proceso virtuoso. Este partiría por una diplomacia de negociación, en el marco de una estrategia de acción, orientada hacia una relación chileno-peruana de calidad, que refleje la realidad de Arica. Paralelamente, ello supondría abandonar la jusdiplomacia y asumir que las confianzas y desconfianzas internacionales se desarrollan como procesos y no como sucesos de una sola generación.
Además y aunque nos mortifique el antichilenismo de Evo Morales, en esa hipótesis de acción debiéramos revisar el espíritu de exclusión de Bolivia. A 86 años de distancia del Protocolo Complementario, bien podría cambiarse por un espíritu de inclusión, expresado en la propuesta de una política chileno-peruana común, para potenciar el acceso boliviano al mar. El interés nacional boliviano no debiera ser antagónico con una eventual participación societaria en la Alianza del Pacífico.
En síntesis, si ayer no comprendimos a cabalidad el talante visionario de Leguía e Ibáñez, es hora de reparar esa insuficiencia.
Parte importante de la diplomacia de negociación consiste en despistar sobre los objetivos estratégicos reales del Estado, hasta que llega el momento de la verdad.
Respecto a nuestros conflictos con Perú y Bolivia, post Guerra del Pacífico, el primer gran momento de ese tipo fue la firma del tratado con Perú de 1929. Allí fijamos la frontera común y nos sinceramos respecto a lo que definimos como “la única dificultad pendiente”. Esta era la aspiración genética boliviana (1825) de acceder al mar por Tacna-Arica.
En ese contexto se produjo “la partija”. Tacna volvió al Perú, Arica quedó para Chile y un Protocolo Complementario blindó la solución limitando la disponibilidad soberana sobre ambos territorios. Éstos no podrían ser cedidos a una “tercera potencia” –que sólo podía ser Bolivia- en todo o en parte, salvo “previo acuerdo” entre los Estados firmantes. Un ex presidente boliviano definió este acuerdo con una metáfora: “Chile puso un candado al mar para Bolivia y entregó la llave a Perú”.
Técnicamente ese blindaje fue una alianza, con base en un estatuto especial para dos provincias y así lo entendieron los presidentes Augusto Leguía y Carlos Ibáñez. El primero, al costo de enfrentar la ira de sus nacionalistas radicales, para quienes Arica era “la provincia cautiva”. Perú, decían, la había defendido desde 1825, precisamente contra Bolivia y Leguía ahora la cedía al ex enemigo común. Para Ibáñez el costo fue contradictorio: por un lado, porque al devolver Tacna renunciaba a los derechos que le daba la victoria, según el espíritu de la época. Por otro lado, porque al recuperar la contigüidad con Perú, Chile renunciaba a una buffer zone (espacio tapón) que le diera mayor profundidad estratégica en caso de un nuevo conflicto.
En cuanto negociación clásica, los futuribles positivos –entre los cuales la cooperación en los mercados del Pacífico- equilibraron las concesiones mutuas y fueron decisivos. Pero, aunque el tratado se mantiene hasta hoy y eso ha permitido que Chile y Perú sean socios en la Alianza del Pacífico, su alianza no se sostuvo. A fines de los años 40, cediendo a la presión boliviana para romper “el candado” y a la “comprensión” de los EE.UU, Chile decidió negociar directamente con Bolivia la cesión de un corredor soberano por Arica. Esto suponía “interpretar” el Protocolo, entendiendo que un previo acuerdo chileno-boliviano equivalía a un previo acuerdo chileno-peruano, siempre que se obtuviera la posterior “anuencia” del Perú.
LA MOCHILA DEL “TEMA PENDIENTE”
El giro no pasó colado. Perú envió señales de que no habría tal anuencia, pues el nuevo orden de los factores alteraba el producto. Su previo acuerdo con Chile, como aliados, mutaba en un veto eventual y en solitario, esto es, en la posibilidad antipática de rechazar lo que negociaran chilenos y bolivianos.
La prensa chilena de la época también lo vio así. El Mercurio, en su editorial del 3.9.1950 advirtió que la inserción de un corredor boliviano entre Chile y Perú “no sólo pone en peligro los frutos que se pretendieron alcanzar con dicho tratado (de 1929) sino, además, la existencia misma de éste”. Igual franqueza empleó el ex canciller Conrado Ríos Gallardo, negociador de ese instrumento: “creamos un precedente que nadie sabe a dónde nos puede conducir en el porvenir (…) sobre la frontera chileno-peruana no existían nubes y es posible que hoy las haya”.
En definitiva, el corredor quedó como una expectativa frustrada para Bolivia, pero el mal paso de Chile terminó con su alianza con Perú. Así, mientras en La Paz se celebraba la ruptura del “candado”, en Lima comenzó a sostenerse que la mediterraneidad boliviana no era tema propio y Santiago se encontró con la pesada mochila de “el tema pendiente”.
Vista por el retrovisor, la secuencia negativa para Chile aparece con nitidez: En 1952, Perú se negó a ratificar la fórmula de su ex presidente José Luis Bustamante, sobre el paralelo como límite de la frontera marítima. En 1976, en lugar de vetar los acuerdos de Charaña, propuso ampliar su presencia en Arica. En 1986, informó que no había tratado de frontera marítima chileno-peruana. En 2008, terminó demandándonos en La Haya, para obtener 22 mil kilómetros cuadrados adicionales de océano.
Bolivia, por su parte, volvió a internacionalizar la idea de que su mediterraneidad era un “tema pendiente” para Chile, consiguió ventajas bilaterales en sendas negociaciones con Chile y Perú, rompió relaciones con Chile, condicionó la reanudación a una cesión de soberanía chilena, declaró retóricamente “muerto” el tratado de 1904 y terminó subiéndose por el chorro de la judicialización peruana. Para este efecto, endosó al organismo judicial de la ONU la tarea de obligar a Chile a negociar su salida soberana al mar (sin mencionar Arica).
EL DERECHO CONTRA LA TRANSPARENCIA
Si los chilenos no hemos visto este decurso con claridad, se debe a que escondimos los errores del pasado bajo la alfombra de las racionalizaciones jurídicas. Por esa vía, los conflictos de poder mutaron en controversias sobre el derecho de los tratados, nuestra diplomacia delegó funciones en s asesores y litigantes jurídicos, mientras los jueces de la CIJ torcían la nariz a la Carta de la ONU para intervenir en la política exterior de tres Estados miembros del sistema.
No hay recetas sobre cómo salir, rápido, de este embrollo triple, pues nunca hay soluciones simples para los problemas complejos. Con todo, puede sospecharse que el inicio de cualquier solución está en la transparencia. No puede haber diagnóstico certero ni imaginación prospectiva, si no se reconoce el pasado como lo que fue.
REVISITAR A IBAÑEZ Y LEGUÍA
Mucho alegato podría ahorrarse si esa transparencia llegara. Si hasta parece de realismo mágico que, hasta ahora, ni en Santiago, ni en Lima ni en La Paz se haya mencionado que el objetivo real de la demanda boliviana está en Arica. Una sola excepción conozco y reconozco, como muestra de encomiable honestidad intelectual. Se trata de un texto del ex Presidente boliviano Carlos Mesa, escrito (obviamente) antes de ser designado vocero por Evo Morales. Entre otros párrafos importantes, Mesa dice que “el nudo gordiano de la traumática historia trilateral que nos tiene trabados a Chile, Perú y Bolivia, es Arica (...) no hay otro camino si no queremos ir al absurdo impracticable de partir en dos el territorio de Chile”.
Por eso, junto con exponer nuestras “sólidas razones de derecho” ante un tribunal incompetente, parece prioritario que la diplomacia chilena recupere la memoria histórica y la comunique. De hacerlo, terminaría una era de bilateralismo ficticio, “la única dificultad pendiente” ingresaría al marco del trilateralismo y tendríamos un momento de la verdad similar al de 1929.
En tal caso, Chile recuperaría la iniciativa perdida y estaría en condiciones de desencadenar un proceso virtuoso. Este partiría por una diplomacia de negociación, en el marco de una estrategia de acción, orientada hacia una relación chileno-peruana de calidad, que refleje la realidad de Arica. Paralelamente, ello supondría abandonar la jusdiplomacia y asumir que las confianzas y desconfianzas internacionales se desarrollan como procesos y no como sucesos de una sola generación.
Además y aunque nos mortifique el antichilenismo de Evo Morales, en esa hipótesis de acción debiéramos revisar el espíritu de exclusión de Bolivia. A 86 años de distancia del Protocolo Complementario, bien podría cambiarse por un espíritu de inclusión, expresado en la propuesta de una política chileno-peruana común, para potenciar el acceso boliviano al mar. El interés nacional boliviano no debiera ser antagónico con una eventual participación societaria en la Alianza del Pacífico.
En síntesis, si ayer no comprendimos a cabalidad el talante visionario de Leguía e Ibáñez, es hora de reparar esa insuficiencia.